Daniel Silva Horta
Profesor de Derecho Administrativo Sancionador
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Austral de Chile
Recientemente, se publicó una excelente columna de opinión de Ana Fullerton y Matías Rodríguez titulada “La presunción de validez de las sanciones de sumarios administrativos en la tutela laboral”. En el texto, los autores analizan críticamente la forma en que los juzgados del trabajo han rechazado una serie de tutelas laborales interpuestas en contra de sanciones disciplinarias aplicadas por la Administración. En la columna, los autores muestran cómo, mediante diversos fallos, estos tribunales se han declarado incompetentes para controlar el poder disciplinario de la Administración, justificando su decisión en la presunción de validez de la que gozan los actos administrativos.
La negativa de los juzgados del trabajo a controlar el poder disciplinario de la Administración agrava la compleja situación en que quedan los funcionarios públicos cuando son sancionados disciplinariamente. Lo anterior, debido a que el recurso de protección, medio judicial más utilizado por los funcionarios públicos frente al poder disciplinario de la Administración, también presenta serias deficiencias. En este sentido, es posible advertir que este año, en sede de protección, se han dictado sentencias lapidarias para los funcionarios públicos.
Así, por ejemplo, en una sentencia de 12 de julio del presente año, conociendo de una sanción de destitución, la I. Corte de Apelaciones de la Serena estableció que “el recurso de protección no es un procedimiento idóneo para obtener la revocación o nulidad de un acto administrativo dictado por la autoridad administrativa en ejercicio de la potestad disciplinaria o revisar la ponderación o valoración de los antecedentes y pruebas rendidas dentro de un proceso sumarial. Dicho de otro modo, el recurso de protección no puede erigirse como una especie de nueva instancia en que se revisen los fundamentos de la respectiva decisión y efectuar una nueva calificación jurídica de sus efectos” (SCAp de La Serena, 12 de julio de 2024, Rol 693-2024, c. 8°). Además, en el mismo fallo, la Corte agregó que la valoración de la gravedad de la conducta y la proporcionalidad de la sanción son aspectos de mérito, razón por la cual no pueden ser controlados vía recurso de protección.
Para sustentar su tesis, la I. Corte de Apelaciones de La Serena citó la sentencia de la Corte Suprema pronunciada en causa Rol N° 7184-2009, de 17 de noviembre de 2009, en que se resolvió: “Que en cuanto a la proporcionalidad o racionalidad de la medida adoptada, no corresponde que esta Corte proceda a calificarla en uno u otro sentido, por cuanto se transformaría de esta manera en una segunda instancia de las decisiones arribadas en un sumario administrativo, teniendo presente además que desde esa perspectiva la actora no cuenta con un derecho de carácter indubitado en cuanto a la calificación de la conducta que se le reprocha” (SCS, 17 de noviembre de 2009, Rol 7184 2009, c. 2°).
En similar sentido, la I. Corte de Apelaciones de Temuco, en sentencia de 17 de junio de 2024, señaló “Que, no corresponde en esta sede pronunciarse respecto del mérito del sumario ni valorar los elementos probatorios que se tuvieron en vista al momento de aplicar la sanción, por tratarse éste de un procedimiento breve, sumario y desformalizado, y no constituye una instancia de valoración de prueba” (Corte de Apelaciones de Temuco. Sentencia de 17 de junio de 2024, causa Rol Protección 567-2024, c. 4°). Por su parte, la I. Corte de Apelaciones de Concepción, en sentencia de 11 de junio de 2024, estableció que “De otro lado, es preciso consignar que la presente acción constitucional no es la vía para solicitar una revisión más profunda de las medidas disciplinarias adoptadas en investigaciones sumarias, pues se trata de una acción cautelar de derechos fundamentales y no de revisión administrativa de segundo grado, pues el control que se ejerce por esta vía lo es en base a hechos y derechos indubitados. La evaluación acabada de mérito de la investigación y la decisión a que se arriba sólo puede ser realizada por la vía recursiva ordinaria, administrativa o jurisdiccional ordinaria” (SCAp de Concepción, 11 de junio de 2024, Rol 8866-2024, c. 5°).
A mayor abundamiento, la I. Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de 15 de mayo de 2024, señaló que “(…)conforme a los fundamentos del recurso, como lo expuesto reiteradamente en estrados, esta acción constitucional no es la vía para solicitar la revisión de medidas disciplinarias adoptadas en investigaciones sumarias, pues se trata de una acción cautelar de protección de garantías constitucionales y no de revisión administrativa, pues el control que se ejerce por esta vía no se encuentra destinado a evaluar aspectos de mérito de las actuaciones cumplidas en un sumario administrativo, por lo cual no es procedente que la recurrente pretenda por esta instancia jurisdiccional extraordinaria, que se revise la investigación y la decisión a que se arriba sobre la base del mérito establecido por el funcionario encargado de la investigación en la vista o dictamen realizado al concluir la investigación, como tampoco a la medida terminal adoptada” (SCAp de Santiago, 15 de mayo de 2024, Rol 1386-2024, c. 5°).
Los recientes fallos citados precedentemente dan cuenta de que es muy difícil lograr que mediante un recurso de protección se controle el fondo de la sanción administrativa disciplinaria. Así, son pocas las alternativas que le quedan al funcionario público sancionado. Al parecer, en la jurisprudencia judicial subyace la idea de que es la Contraloría General de la República la entidad competente para revisar el fondo de las sanciones administrativas disciplinarias. Sin embargo, lo cierto es que la jurisprudencia del Organismo de Control es excesivamente deferente con la Administración en esta materia, mostrándose muy poco proclive a revisar aspectos de fondo como, por ejemplo, la proporcionalidad de la sanción.
Un buen ejemplo de esta excesiva deferencia la encontramos en el Dictamen N° 90.027 de 2016, en el cual, en relación a la proporcionalidad de la sanción disciplinaria impuesta, el Organismo Contralor estableció que “(…) al alcalde le corresponde velar por la observancia del principio de probidad administrativa y disponer las sanciones al personal de su dependencia, lo que permite colegir que el legislador ha radicado en aquel, en su calidad de máxima autoridad de la entidad edilicia y titular de la potestad disciplinaria, las más amplias facultades para ponderar las circunstancias que ameriten determinar las medidas pertinentes conforme al mérito del sumario, no pudiendo este Órgano Fiscalizador sustituir a la Administración activa en el examen de los elementos de convicción destinados a fijar un juicio de valor sobre la responsabilidad disciplinaria de los inculpados, los que deben ser analizados en conciencia (…)” (Contraloría General de la República, Dictamen N° 90.027 de 15 de diciembre de 2016).
En suma, en materia de control de sanciones administrativas disciplinarias, los funcionarios públicos se encuentran en una situación extremadamente compleja. Lo anterior, dada la reticencia de los tribunales de justicia a controlar el poder disciplinario de la Administración, especialmente, en los aspectos de fondo de la decisión. Así las cosas, los funcionarios se encuentran expuestos a un ejercicio arbitrario del poder disciplinario. Por ello, resulta relevante preguntarnos si este es el sistema disciplinario que queremos, es decir, un sistema en que solamente se controlan judicialmente las ritualidades procedimentales de los sumarios administrativos y no el fondo de las decisiones disciplinarias de la Administración.
En mi opinión, necesitamos construir un mejor sistema disciplinario. En efecto, necesitamos un sistema disciplinario que logre equilibrar adecuadamente (a) la eficacia del ejercicio del poder disciplinario con (b) un control judicial fuerte de los aspectos de fondo del acto administrativo sancionador. Mientras esto no ocurra, los funcionarios continuarán expuestos a las arbitrariedades de los jerarcas de la Administración.
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