...aun cuando la sanción en sí misma sea legal?
Fabián Huepe Artigas
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad de Concepción
Un fallo reciente de la Corte Suprema de 7 de junio de 2021 (rol 45.549-2020) ha continuado en la senda de una jurisprudencia relativamente uniforme, que proviene de una serie de otras sentencias en el mismo sentido al señalar que, no existiendo ilegalidad de la sanción en materia sanitaria, no es posible en consecuencia rebajar la multa por parte del tribunal.
En efecto, esta doctrina se desprende de varios fallos en el mismo sentido resolviéndose que “…. esta Corte estima del caso subrayar, como lo ha sostenido reiteradamente, que en todo reclamo de ilegalidad la constatación de la conducta administrativa contraria a derecho es presupuesto indispensable para la eventual alteración de la sanción en sede jurisdiccional. En este sentido, y sólo por mencionar algunos pronunciamientos recientes entre la abundante jurisprudencia sobre la materia, se ha dicho que: No cabe sino concluir que los falladores no debieron acceder a la rebaja pedida en autos, toda vez que no ha mediado vicio de ilegalidad alguno que justifique su decisión, máxime considerando el carácter y naturaleza de la señalada reclamación, que tiene por fin revisar, precisamente, la legalidad de la actuación de la Administración” (SCS de 27 de diciembre de 2019, Rol N° 15.393 - 2019). En igual sentido se ha señalado que: “en las condiciones descritas, resultaba improcedente rebajar la multa impuesta, toda vez que la competencia de la Corte en esta materia, tal como lo expone la apelante, se vincula con la determinación de la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que impone la sanción. Ergo, si los sentenciadores consideran que la resolución que impone la sanción es legal, carecen de atribuciones para rebajar la multa” (SCS de 9 de enero de 2020, Rol N° 25.201 - 2019).
Esta jurisprudencia recientemente expuesta ha dejado sin efecto una anterior que prescribía que “…no se puede pretender que la autoridad judicial no esté facultada para rebajar una multa impuesta, ya que si puede dejarla sin efecto al considerar que no se dan los presupuestos que la justifican, con mayor razón podrá aplicar una sanción de menor entidad por estimar que ella está más acorde con la infracción que se tuvo por configurada, correspondiendo al control de la legalidad de la sanción administrativa el revisar si se ha dado cumplimiento al "principio de proporcionalidad", lo que faculta al juez para modificar la sanción impuesta, en este caso, la multa”. (Corte Suprema Rol N° 5458-2009); “…si una norma punitiva establece límites entre un mínimo y un máximo de sanción, la impugnación que se formule no puede excluir –sin que medie disposición legal expresa– la regulación de su extensión, pues de lo contrario dicha graduación sólo quedaría al arbitrio de la autoridad administrativa” (Corte Suprema rol 11488-2011); “…la aplicación de una sanción de menor entidad para los jueces del fondo está más acorde con la infracción que se tuvo por configurada, cuya base se encuentra en dar cumplimiento al principio de proporcionalidad y, además, en la discrecionalidad que da la disposición en la que se ha establecido un marco de sanción, cuya aplicación corresponde al órgano administrativo que la impone como al órgano jurisdiccional revisor de lo actuado” (Corte Suprema rol 1757-2013).
Como puede apreciarse, la jurisprudencia respecto a la sanción en materia sanitaria (y probablemente también en otras materias) ha dado un giro ya que, de aceptar inicialmente la rebaja de la multa como una facultad de los tribunales, ahora la rechaza derechamente. En consecuencia, surgen las siguientes interrogantes: ¿La intensidad de la sanción forma parte del acto administrativo o es un apéndice o algo exterior a él? Si la cuantía o entidad de la sanción forma parte del acto administrativo, ¿debe también estar motivada y fundada como acontecería con la cuantía de una multa? ¿Puede haber ilegalidad parcial? (por ejemplo, legalidad de la decisión sancionadora, pero ilegalidad en la fijación de la cuantía de la sanción); si la sanción está ajustada a derecho, pero su intensidad o cuantía es abiertamente excesiva ¿tiene competencia el tribunal para moderarla? ¿es cuestión de mérito o de legalidad?
Efectuadas estas interrogantes, me parece que la Corte Suprema sí puede conocer de la proporcionalidad de cuantía o entidad de la sanción impuesta y eventualmente moderarla aun cuando se haya rechazado la reclamación de ilegalidad del acto administrativo que impone la sanción misma, y ello por cuanto son dos cuestiones distintas determinar, por una parte, si la decisión sancionadora está ajustada a derecho (esto es, si efectivamente el supuesto infractor incurrió o no en la infracción administrativa y merece ser sancionado por ello) y por la otra, si la intensidad de la sanción (la cuantía de la multa por ejemplo), respetó o no los parámetros de legalidad concreta (no abstracta) en el caso específico, esto es, si en la aplicación de la cuantía o entidad de la sanción se respetaron las normas, criterios o principios de razonabilidad, motivación, fundamentación o proporcionalidad. Desde esta perspectiva, no se ve inconveniente jurídico en la declaración de una ilegalidad (nulidad) parcial del acto administrativo.
En efecto, tal como se ha aceptado en nuestra jurisprudencia, (por ejemplo, sentencia Corte Suprema 11/11/2013, rol 8393-2013) el control de legalidad del acto administrativo implica examinar la legalidad de cada uno de sus elementos (competencia, motivo, objeto, fin y forma) los que deben concurrir no sólo en la decisión de fondo de la autoridad administrativa (por ejemplo, al decidir sancionar al infractor) sino que también en la intensidad o cuantía de esa sanción. Así por ejemplo, podrá sancionarse con multa al kiosco de la esquina que vendía productos vencidos ya que claramente concurrirían todos los requisitos de legalidad de la sanción. En este caso, quien sanciona es la autoridad sanitaria de la región en que se ubica el kiosco (competencia); aplica la multa que la ley señala y no una sanción no establecida en la ley (objeto); se sanciona después de tramitar el sumario sanitario y la sanción ha expresado formalmente los hechos y el fundamento jurídico (elemento forma en el procedimiento y la motivación); no se aplica la sanción como una excusa a una persecución política, personal ni a un fin oculto, sino que busca proteger la salubridad pública (fin) y se funda en hechos reales como es el caso de productos vencidos y con infracción a normas sanitarias (motivos de hecho y de derecho). Sin embargo, si a ese kiosco se le aplican mil Unidades Tributarias Mensuales, es decir la máxima cuantía de la multa por un par de productos vencidos de escaso valor y peligrosidad ¿no podrá reclamarse ilegalidad en los motivos ya que no hay fundamento jurídico racional, razonable o proporcional para aplicar tal cuantía, o no podrá alegarse ilegalidad en el objeto por falta de razonabilidad o proporcionalidad en una parte de la decisión consistente en la cuantía de la multa? (todo ello con infracción a los artículos 53 inciso 2° de la ley 18.575 que exige decisiones razonables, y/o infracción al artículo 2° de la misma ley por abuso o exceso de potestades, y/o infracción al artículo 41 inciso 4° de la ley 19.880 por ser infundada la cuantía establecida, y/o infracción al artículo 11 inciso 2° de la misma ley por no expresarse el fundamento de hecho o de derecho para justificar la cuantía de la multa). Nótese que no se cuestiona la sanción en sí, que es legal, sino que sólo la cuantía de ella (divisibilidad del acto administrativo).
De lo dicho, parece que es posible alegar la ilegalidad de la cuantía o intensidad de la sanción porque es posible admitir una ilegalidad o nulidad parcial del acto administrativo, pero siempre en la medida que los abogados en sus reclamaciones ataquen no sólo la ilegalidad de la decisión sancionatoria (esto es, si procede o no la sanción) sino que también y separadamente, la ilegalidad de la cuantía o intensidad de ella, y no dejarla entregada a una mera regulación prudencial del juzgador (suele suceder que los abogados no advierten este punto y no reclaman la legalidad de la intensidad de la sanción). Un argumento de texto que puede demostrar la existencia de una ilegalidad o nulidad parcial es el propio artículo 53 inciso 2° de la ley 19.880 que expresamente señala que “la invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada”. Lo anterior demuestra que, si la Administración puede invalidar parcialmente sus actos administrativos, con mayor razón los tribunales de justicia.