La más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo español sobre la colaboración Ley-Reglamento y las ulteriores remisiones, en “cascada”, entre normas reglamentarias, especialmente en materia de Derecho sancionador
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático emérito de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Los términos de la relación de la Ley con las normas reglamentarias y de éstas entre sí (colaboración, en cascada, entre normas reglamentarias de diferente jerarquía) están establecidos, con carácter general, con relativa, pero suficiente, claridad. Pero no son, ni pueden ser, exactamente los mismos en todos los ámbitos de la actuación administrativa. Donde su modulación puede ser mayor es en el ámbito de la sanción de infracciones administrativas por la concreción que del principio de legalidad, en términos de tipicidad, hace el artículo 25.1 de la Constitución española al establecer (como derecho fundamental) la garantía que implica la prohibición de la sanción por acciones u omisiones que, en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento.
Recientemente se han sucedido en poco tiempo dos Sentencias del Tribunal Supremo (SSTS de 18 de mayo de 2018 -recurso de casación 3647/2018- y 30 de septiembre de 2020 -recurso de casación 1640/2019-) que, con apoyo en la doctrina sentada con carácter general en la anterior 4 de noviembre de 2011 (recurso de casación 6062), establecen criterios clarificadores precisamente en materia sancionadora que, sin perjuicio de aplicables sólo en el Derecho español, pueden ser de alguna utilidad más allá del mismo (desde luego desde una perspectiva comparatista). Por razón de las restricciones de espacio sólo es posible dar noticia sintética (sin complemento de análisis crítico alguno) de tales criterios jurisprudenciales, en el entendido, sin embargo, de que tal noticia tiene, por sí misma, indudable interés.
El supuesto enjuiciado
Se trata de la imposición de sanción sobre la base, primero, de una Orden Ministerial (Sentencia de 2018) y, luego, de la modificación del Reglamento de desarrollo de la Ley para superar la anulación judicial de dicha Orden (Sentencia de 2020), siendo la situación de la normativa aplicable la siguiente:
- Establecimiento por la Ley de Aguas de un catálogo de infracciones, vinculando la consideración de éstas como leves, graves y muy graves a diversos factores relacionados con su repercusión y remitiendo, en lo demás, a su desarrollo reglamentario. Y determinación por el Reglamento de la Ley ciertamente del catálogo de las infracciones, pero sin aportación de nada significativo respecto de la Ley en cuanto concierne a la definición de las conductas infractoras, por desplazamiento de la regulación material de éstas a una ulterior Orden Ministerial.
- Habiendo si modificado el Reglamento (para superar la anulación judicial de la Orden Ministerial dictada según la versión original), éste sigue sin agotar el desarrollo normativo al remitir, en aspectos técnicos y últimos, a la fijación de criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico en los correspondientes planes hidrológicos y, hasta la aprobación de éstos, en los pertinentes acuerdos de la Junta de Gobierno del Organismo de cuenca.
La doctrina jurisprudencial previa asumida en la Sentencia de 2020
Puede sintetizarse así:
a) La reserva material de Ley no excluye que el Reglamento ejecutivo sea llamado por la Ley para integrar o completar la regulación, siempre y cuando la remisión al Reglamento no suponga deferir a la normación administrativa el objeto mismo reservado. Esto es: la remisión no puede formularse en términos tan vagos o abiertos que hagan posible una regulación reglamentaria independiente y no claramente subordinada a la Ley, pues ello degradaría el principio de reserva de Ley como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes.
En materia sancionadora, la colaboración entre la Ley y el Reglamento a la hora de tipificar las infracciones administrativas es perfectamente admisible, siempre que la Ley determine los elementos esenciales de la infracción administrativa, limitándose el Reglamento a concretar o especificar la conducta sancionada. Lo que no es admisible es una remisión en abstracto o indeterminada a los Reglamentos.
b) En las materias vinculadas por la reserva de Ley, la remisión de la Ley al Reglamento no puede serlo a cualquier norma reglamentaria. La potestad de dictar los Reglamentos ejecutivos de desarrollo y ejecución de las Leyes compete al Gobierno mediante Real Decreto, quedando para los Ministros individualmente considerados la competencia para dictar Órdenes Ministeriales circunscritas, en cuanto último escalón descendente de concreción normativa, a los aspectos más estrictamente técnicos y organizativos propios del sector funcional homogéneo que constituye cada Ministerio. Esta diferenciación responde a que el desarrollo "ejecutivo" de la Ley implica la integración multidisciplinar de las diferentes áreas de la Administración en un enfoque unitario que haga converger las diferentes perspectivas sectoriales en una unidad de análisis y decisión.
La no regulación material por el Reglamento ejecutivo de una Ley del desarrollo y ejecución encomendado, por su limitación a una nueva y sucesiva remisión a normas reglamentarias inferiores, implica la subversión del sistema de fuentes, pues “… por encima del sólo aparente y formal desarrollo de la Ley…, tal desarrollo “…se habría hecho, en lo que tiene de funcional y operativo, a través de … Órdenes Ministeriales y/o disposiciones de autoridades y órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía, con el resultado de que, para aprehender el contenido funcional del mandato legal, el destinatario de la norma se vería obligado a integrarlo no sólo con la reglamentación [sedicentemente ejecutiva], sino también y sobre todo con esas normas reglamentarias inferiores; con grave afección de los principios de legalidad y seguridad jurídica”.
Lo único lícito es que el Reglamento defiera al Ministerio correspondiente "puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél, sino simplemente un mero desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias".
La remisión formal en cascada a normas inferiores es especialmente rechazable en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, en el que el principio de legalidad reviste un contenido garantizador especialmente relevante y al que es inherente el anhelo de certeza y seguridad jurídica. No resulta jurídicamente admisible que la Ley fije un contenido normativo sancionador sólo a grandes rasgos, remitiendo su concreción al Reglamento de desarrollo y éste, lejos de dar cuerpo a ese contenido, se limite a remitirse para tal definición y concreción a lo que establezca una Orden Ministerial.
La confirmación, pero con una importante precisión, de la doctrina así establecida
El Tribunal Supremo comprueba que en la nueva versión (resultante de su modificación) de la norma reglamentaria de desarrollo de la Ley se vuelve a efectuar una ulterior remisión para la precisión y concreción de aspectos técnicos relativos al valor del daño causado al dominio público como elemento componente de la tipificación de las infracciones. Pero concluye esta vez -en congruencia con la doctrina previamente sentada- la validez de la remisión así efectuada al tener por objeto sólo extremos técnicos últimos de aquella tipificación (los cuales han de fijarse, en todo caso, de acuerdo los criterios de la Ley de Aguas). En este contexto afirma -extremo importante- la naturaleza normativa o de disposición de carácter general de la resolución administrativa (acuerdo de la Junta de Gobierno del organismo de cuenca recurrido, que había fijado los aludidos aspectos técnicos).