Nota del editor: Esta es la quinta entrada de una serie recensiones de recientes investigaciones nacionales sobre derecho administrativo publicadas por DER Ediciones.
Joaquín Lepe Vergara
La Administración del Estado cuenta con diversas herramientas que le permiten desarrollar sus funciones con la finalidad de garantizar el interés general. Una de las más importantes es la posibilidad de sancionar a sus funcionarios, exigiéndoles el desarrollo de una conducta que se ajuste al ordenamiento jurídico. De ahí que reciente literatura ha destacado que la sanción disciplinaria permite garantizar reglas de conducta que rigen a los funcionarios públicos para poder garantizar el interés general (Valdivia, 2018; Silva Horta, 2024).
Ahora bien, toda sanción debe contar con un procedimiento que permita legitimarla y justificarla, lo cual transforma los procedimientos disciplinarios en instancias de vital importancia. En dicho contexto, la obra objeto de esta recensión analiza si la regulación actual de dichos procedimientos se ajusta o no a la garantía del debido proceso. Así, en este posteo, primero daré cuenta del objetivo de esta obra. Luego, señalaré cuál es su estructura para, finalmente, destacar algunas virtudes de la misma junto con algunos elementos necesarios para analizarla debidamente.
El objetivo de esta obra es presentar una visión crítica del procedimiento disciplinario que contempla el Estatuto Administrativo. En particular, el autor sostiene que dicho procedimiento contiene una regulación inquisitiva que es incompatible con el debido proceso entendido desde una vertiente sustantiva, es decir, como una “macrogarantía” que exige razonabilidad a todos los procedimientos que tramite un órgano de la Administración del Estado. Como se puede apreciar, la hipótesis que el autor plantea requiere un ejercicio argumentativo considerable que permita demostrar el reproche que se formula a los procedimientos disciplinarios establecidos en el Estatuto Administrativo.
Para demostrar dicha hipótesis, el autor divide su obra en cinco capítulos.
En el primero, desarrolla el concepto del debido proceso, analizando sus antecedentes históricos, tanto en el derecho comparado como en el derecho nacional. Asimismo, sistematiza la regulación constitucional de este derecho fundamental, recogiendo lo dispuesto en diversas constituciones. Por último, entrega una definición de debido proceso, identificándolo como un principio, una obligación y un derecho.
En el segundo, repasa los debates actuales sobre el derecho disciplinario y el debido proceso. Por una parte, el autor revisa la naturaleza jurídica del derecho disciplinario, distinguiendo si esta deriva del derecho penal (por ambos pertenecer al ius puniendi estatal); del derecho administrativo sancionador; o es una rama autónoma. Para el autor, el derecho disciplinario pertenece al derecho administrativo sancionador, cuestión que se desprendería del articulado del Estatuto Administrativo. Por la otra, el autor aborda el asunto de la aplicación matizada de algunos principios del derecho penal, indicando que, independientemente de la concepción que se tenga del derecho disciplinario, la garantía del debido proceso recibe plena aplicación.
En el tercero, el autor plantea una relación entre el derecho disciplinario y el derecho a una buena administración, postulando que, cuando la Administración, a través de sus funcionarios, incurre en una falta que impide el ejercicio de derechos, se infringiría el derecho a una buena administración. El autor define el concepto de buena administración como el derecho a exigir a la Administración que su accionar se verifique de acuerdo a un conjunto de premisas y estándares inspirados en el interés de la comunidad.
El cuarto capítulo es, sin duda, el más importante. En este, el autor desarrolla su tesis en la cual sostiene que el procedimiento disciplinario que contempla el Estatuto Administrativo carece de una regulación que garantice el debido proceso sustantivo. Para demostrar dicha hipótesis, de un lado, destaca que la finalidad del debido proceso es la interdicción a la indefensión, conceptualizándola como el deber del legislador y juzgador de velar por la necesaria contradicción e igualdad de las partes durante las distintas fases del procedimiento. Del otro, el autor analiza cada uno de los elementos del debido proceso, contrastándolo con la regulación del Estatuto Administrativo. Por tanto, se desarrolla el derecho a defensa; a ser juzgado en un plazo razonable; el derecho a un juez natural, independiente e imparcial; la igualdad de armas; el derecho a la prueba; la presunción de inocencia; la motivación; y el derecho al recurso.
Finalmente, el autor entrega un capítulo con conclusiones y proposiciones, donde sugiere, por de pronto, eliminar todos los elementos de corte inquisitivo que contienen los procedimientos disciplinarios. En tal sentido, señala que los fiscales instructores no gozan de independencia ya que dependen jerárquicamente de la autoridad. Del mismo modo, debido a la naturaleza secreta del procedimiento, el inculpado y su defensor no conocen el expediente en momentos previos a la declaración y solo tienen acceso a él después de la formulación de cargos. En base a lo anterior es que propone avanzar en la tramitación del proyecto de ley que busca establecer las bases de un procedimiento administrativo sancionador supletorio pues, a su juicio, dicha regulación contiene una regulación efectiva del derecho a defensa.
Así entonces, podemos destacar los siguientes aspectos positivos de esta obra.
Primero, el autor propone una visión crítica de la regulación establecida en el Estatuto Administrativo. Para lo anterior, utiliza una metodología distinta al clásico manual de estudio que va analizando cada etapa del procedimiento (Celis Danzinguer 2019; Aldunate Ramos, 2019; Reyes Poblete, 2023), enfocándose en aspectos específicos de los procedimientos disciplinarios, los cuales, a juicio del autor, no cumplen con la regulación del debido proceso en su faz sustantiva.
Segundo, el autor desarrolla sus argumentos enfrentando las diversas posturas sobre el debido proceso en el procedimiento disciplinario. Así, presenta su análisis confrontando las diversas interpretaciones que ha tenido la jurisprudencia, inclinándose por los criterios que han dictado los tribunales de justicia, los cuales han entregado un gran protagonismo a los elementos del debido proceso. En cambio, respecto a la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, el autor presenta una visión crítica, cuestionando que se dé preeminencia a la regulación del Estatuto Administrativo por sobre las garantías del debido proceso.
Finalmente, el autor utiliza numerosa literatura, recurriendo a autores nacionales y extranjeros, lo cual enriquece el debate y refuerza los puntos de vista que se plantean a lo largo de toda la obra.
Con todo, la discusión respecto al procedimiento disciplinario óptimo debe considerar una serie de aspectos, a los que este libro presta insuficiente atención.
Por una parte, no podemos olvidar que la responsabilidad disciplinaria es independiente de la responsabilidad penal. Ha sido el propio legislador quien ha así lo ha dispuesto en el artículo 120 del Estatuto Administrativo. Por tanto, las garantías procesales exigibles en uno u otro caso son distintas, pues las consecuencias jurídicas no son las mismas.
Por la otra, debemos tener presente cuál es la finalidad de la sanción disciplinaria. La doctrina está conteste en que estas tienen por finalidad garantizar el interés público que está comprometido en el normal funcionamiento del servicio, resguardando que la ciudadanía no recibirá un actuar arbitrario o ilegal de parte de los funcionarios públicos (Gómez González 2019; Silva Horta 2024), de modo que el procedimiento disciplinario debe ser afín a dicho objetivo.
En suma, la obra objeto de esta recensión destaca por su visión crítica y los elementos que utiliza en sus análisis, interpelando al lector a repensar el procedimiento disciplinario, lo cual, sin duda, es un debate necesario y urgente. Sin embargo, durante dicha discusión no podemos olvidar la finalidad y particularidades de la responsabilidad disciplinaria, la cual difiere de otros modelos sancionatorios de nuestro ordenamiento jurídico.
Comments