Nota del editor: Esta es la séptima entrada de una serie recensiones de recientes investigaciones nacionales sobre derecho administrativo publicadas por DER Ediciones.
Luis Alfonso Herrera Orellana
Académico investigador Universidad Santo Tomás, Chile
Entre las fuentes nacionales dedicadas al estudio de los temas centrales del derecho público, no son frecuentes obras dedicadas al análisis integral del régimen jurídico de los gobiernos y administraciones municipales, y que, al mismo tiempo, profundicen en el estudio y puesta al día de aspectos de dicho régimen que resultan de especial importancia para los funcionarios responsables de aplicarlo, y para los particulares que entran en relación con él.
Por tal razón, el libro que ahora nos ofrecen los académicos Jaime Arancibia, Juan Carlos Flores y Rosa Fernanda Gómez -el tercero de una serie de obras colectivas de notable calidad y utilidad, escritas a “seis manos” -, viene a llenar ese vacío, a poner de relieve la importancia para Chile de la actividad de las Municipalidades en todo el territorio nacional y a aportar una herramienta de estudio y trabajo para los operadores jurídicos vinculados a aquellas.
Al mismo tiempo, es un trabajo crítico, interesado en identificar y abordar los problemas y desafíos que enfrentar las autoridades municipales en el presente, en medio de crecientes demandas ciudadanas en diversas materias y problemáticas, denuncias recurrentes contra el desempeño de dichas autoridades en diferentes regiones del país y de dificultades de variada índole de las Municipalidades y sus órganos para responder de forma institucional y eficaz a estas situaciones.
La obra es amplia en temas tratados, por lo que en esta recensión nos limitaremos a indicar, a rasgos generales, el contenido de cada capítulo, y a destacar muy especialmente los valiosos anexos que las y los lectores encontraran luego de los estudios dogmáticos hechos por los autores (A Jaime Arancibia correspondió la redacción de los capítulos 1, 3 y 9, a Juan Carlos Flores la de los capítulos 5, 6 y 7, y a Rosa Fernanda Gómez la de los capítulos 2, 4 y 6) sobre diferentes áreas del derecho municipal vigente en Chile.
El primer capítulo nos introduce al derecho municipal chileno, mediante un análisis detallado del marco constitucional y legal fundamental vigente en el país. Para ello, identifica y ordena las fuentes que integran el marco normativo orgánico constitucional de las Municipalidades, tanto en la Carta Fundamental como en las leyes orgánicas constitucionales que les resultan aplicables. Y, a continuación, hace lo mismo con el marco normativo de leyes comunes que rigen su actividad administrativa interna y externa, en áreas tales como contratos, estatuto funcionarial, rentas, procedimientos, medio ambiente, atención primaria de salud, entre otras.
El segundo capítulo estudia el procedimiento administrativo electrónico y su impacto a nivel municipal, para lo cual parte por identificar y analizar de forma precisa las fuentes que rigen de forma común em Chile el procedimiento administrativo, en particular en su modalidad digital. Asimismo, examina, con apoyo en amplia jurisprudencia judicial y administrativa, el tópico de la aplicación supletoria de la Ley 19.886 en diferentes casos, respecto de normas de rango legal y sublegal, entre ellos el de las Municipalidades (incluye un útil cuadro con “niveles o grados” de supletoriedad de esta Ley). Luego, entra de lleno en analizar las exigencias que impone en materia de procedimientos y en otras áreas (derechos digitales, almacenamiento de datos, ciberseguridad, uso de inteligencia artificial, etc.) la Ley de Transformación Digital del Estado, desde experiencias como la mexicana, y el asunto de su gradual puesta en vigencia, respecto de la actividad de todos los órganos del Estado.
El tercer capítulo aborda el régimen de las normas municipales de efectos generales, esto es, de los reglamentos y ordenanzas, y los problemas que muestra su utilización y relación con otras fuentes del ordenamiento jurídico chileno. Para ello, estudia la distinción básica entre contenido y finalidad de la ordenanza y del reglamento municipal, y las tensiones y colisiones entre ordenanzas y legislación nacional. También analiza la reserva competencial de normas administrativas de efectos generales, la reserva competencial de las ordenanzas municipales y las normas y jurisprudencia que rigen el “debido” procedimiento en la elaboración y justificación en evidencia de reglamentos y ordenanzas municipales.
El cuarto capítulo está dedicado a las tareas y obligaciones de las Municipalidades en materia de protección y gestión del medio ambiente, según el marco normativo nacional y de acuerdo con las ordenanzas municipales que rigen la materia (art. 12, de la Ley 18.695). Para ello, analiza, primero, el procedimiento de evaluación ambiental, sus autoridades, publicidad, criterios para la evaluación y decisión, y el control judicial al que están sujetos los actos en que consta esa evaluación. Y, segundo, examina con detalle las tareas de fiscalización de las Municipalidades, y su rol en el ejercicio de acciones por daño ambiental, la protección de los humedales urbanos y gestión de residuos sólidos, en este caso a la luz de la Ley 20.920.
El quinto capítulo, centrado en el análisis de los contratos y las concesiones municipales, analiza la atribución a las Municipalidades de potestad para suscribir contratos, la variedad de contratos que puede suscribir con otras autoridades y con particulares, y el caso de las concesiones municipales de servicios municipales, de establecimientos de la Municipalidad, de bienes específicos que tengan por cualquier título. Acto seguido, estudia el procedimiento para otorgar concesiones, los derechos del concesionario, la naturaleza contractual de la concesión municipal y las potestades que rigen la ejecución de la concesión, destacando el impacto que la Ley 21.634 tendrá sobre las potestades municipales sancionatorias.
El sexto capítulo se dedica a un tema central del régimen municipal de todo país, como es el derecho urbanístico municipal y los aspectos generales de los instrumentos de planificación territorial y para el otorgamiento de permisos de construcción. Extenso y denso en análisis, en él se exponen las características del régimen urbanístico, se identifican las fuentes del derecho urbanístico y se analizan las competencias de las municipalidades en la materia. Y, de forma especial, se estudian, a partir de la jurisprudencia judicial y administrativa reiterada y reciente- los instrumentos de planificación territorial, los principios del derecho urbanístico -notable aporte al tratamiento del tema-, las declaratorias de utilidad pública, el permiso de construcción como acto reglado y los problemas del régimen sancionatorio urbanístico.
El séptimo capítulo analizar el régimen jurídico de la organización municipal en Chile, y, en particular, enfrenta el complejo tema de las corporaciones municipales. A partir del análisis de la normativa general y especial aplicable al asunto, así como de la jurisprudencia judicial, administrativa y del Consejo para la Transparencia, examina con detalle las características de las fuentes jurídicas aplicables a las Corporaciones Municipales de servicios traspasados, las Corporaciones Municipales de servicios no traspasados y las Organizaciones Comunitarias Funcionales, y sostiene como conclusión central que “las corporaciones municipales son creadas para dar cumplimiento a una finalidad pública” (p. 181), y están sujetas a principios y deberes previstos en la regulación municipal, y en la aplicable a la Administración General del Estados sobre probidad, publicidad de los actos y transparencia de la información pública.
El octavo capítulo de Estudios de Derecho Municipal. Marco normativo, jurisprudencial y dogmático, está dedicado al tratamiento del régimen de las rentas y los derechos municipales, por lo que entrega al lector interesantes y útiles análisis sobre aspectos tributarios, de gestión, patrimoniales y de control de la actividad de recaudación y cobro de derechos desarrollada por las Municipalidades. Para ello, además de los aspectos generales, estudia -siempre con apoyo en la jurisprudencia judicial y administrativa más relevante y actual- el régimen de las patentes municipales, los problemas de su aplicación a las sociedades de inversión pasiva, la prohibición de gravar con dos patentes una misma actividad, la “sucursal” en la ley de rentas municipales, la prohibición de doble tributación con patentes municipales, los tipos de derechos municipales, y el problema, ante la falta de suficientes reglas en la Ley de Rentas Municipales, de la juridicidad, proporcionalidad y razonabilidad en el cobro de estos últimos.
El noveno y último capítulo de la obra aquí reseñada se dedica al análisis jurídico del reclamo de ilegalidad municipal, por lo que analiza, de acuerdo con los criterios judiciales relevantes para cada etapa del proceso examinado, las fuentes y criterios aplicables a la admisibilidad del reclamo, a la legitimación procesal, al objeto del reclamo -sobre cómo lo debatido en la vía administrativa define lo que se puede debatir en sede judicial- y el rechazo del reclamo en sede administrativa y judicial, con especial consideración del silencio administrativo.
Como se indicó al inicio, el libro de Arancibia, Flores y Gómez suma cuatro anexos a los estudios antes comentados, que serán de suma utilidad tanto para operadores prácticos, como para estudiantes, académicos e investigadores interesados en el derecho municipal.
El Anexo 1 contiene un cuadro que identifica, ordena y explica las fuentes normativas, supuestos y acciones, según el tipo de construcción a realizar, para solicitar autorizaciones, informes y permisos para la construcción en suelo rural, mientras que el Anexo 2 incluye un cuadro, del mismo modo, identifica, ordena y explica las fuentes normativas, supuestos y acciones relevantes en materia de traslado y retiro de industrias, según la jurisprudencia que aplica a la materia.
Por su parte, el Anexo 3 aporta una presentación, un resumen y el texto de la Ley 21.643, que modifica el Código del Trabajo y otros cuerpos legales, en materia de prevención, investigación y sanción del acoso laboral, sexual o de violencia en el trabajo, con cuadros que explican su vínculo con otras fuentes del ordenamiento jurídico nacional y las etapas de su plena entrada en vigor.
El Anexo 4 entrega a los lectores un completo compliance municipal, elaborado por alumnos de la carrera de Derecho de la Universidad de los Andes (Natalia Gaete, Diego González de Ferari, José Pablo Meriño, Clemente Palacios y Rosario Penschke), en el marco del Proyecto Bilateral -de vínculo de estudiantes de dicha Carrera con las Municipalidades-, contenido en cuadros que identifican, ordenan y precisas a partir de las diferentes fuentes normativas relevantes para ello, el resumen de competencias, facultades y atribuciones que a la publicación de este libro, ejercen las autoridades municipales en Chile.
Todo lo indicado permite afirmar que estamos ante un libro que será muy bienvenido por la comunidad jurídica nacional, en especial por quienes trabajan a diario en el nivel municipal y carecían, hasta la aparición de esta obra, de una fuente que aborda de manera integral los temas centrales del derecho municipal chileno, la cual, por tanto, está llamada a ser un valioso instrumento para dar respuesta jurídica fundada a las problemáticas que corresponde asumir por mandato constitucional a las Municipalidades.
Felicitamos a sus autores y colaboradores, por la escritura clara y precisa, por el acierto en los temas tratados en los estudios, así como por la solidez de los análisis contenidos en los diferentes capítulos, y la utilidad de los documentos con que se acompañan.
No resta más que sumarse a lo indicado por los autores en la presentación del libro, respecto del impacto que, estamos seguros, tendrá Estudios de Derecho Municipal. Marco normativo, jurisprudencial y dogmático: “Se espera que su lectura fomente un mayor entendimiento y aprecio por el rol vital que desempeñan las municipalidades en la administración pública y en la vida cotidiana de las personas” (pp. XV y XVI).
Jaime Arancibia Mattar, Juan Carlos Flores Rivas y Rosa Fernanda Gómez González, Estudios de Derecho Municipal. Marco normativo, jurisprudencial y dogmático. Incluye anexos sobre compliance municipal y de la Ley 21.643, “Ley Karin”. Ediciones DER y Universidad de los Andes, Santiago, 2024, 309 pp.
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