Blanca Lozano Cutanda
Catedrática de Derecho Administrativo en CUNEF
Consejera Académica de Gómez-Acebo & Pombo
La Unión Europea lleva años liderando la lucha internacional contra el cambio climático cuyos efectos se dejan sentir cada vez con mayor fuerza. Las recientes inundaciones en Alemania y Bélgica han dejando más de doscientos muertos y miles de desaparecidos y es previsible que el World Weather Attribution aprecie que estas lluvias torrenciales no hubieran alcanzado tal magnitud sin los efectos del calentamiento global. Esta catástrofe en el corazón de Europa puede impulsar una acción política aún más decidida contra el cambio climático.
El «Pacto Verde Europeo» (European Green Deal), presentado por la Comisión el 11 de diciembre de 2019, es el plan más ambicioso de la historia de la Unión en materia ambiental, tanto por los objetivos que fija como por la financiación para lograrlos. En este Pacto se acordó la aprobación de la primera «Ley del Clima» europea, para consagrar con carácter vinculante el objetivo de alcanzar la neutralidad climática (cero emisiones netas de gases de efecto invernadero -GEI-) en 2050, mediante una drástica reducción de las emisiones y una mayor absorción de estos casos. Pues bien, en el Diario Oficial de la Unión Europea de 9 de julio de 2021 se ha publicado ya el Reglamento (UE) 2021/119, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática.
En este marco normativo, los veintisiete Estados miembros deben alinear sus políticas y legislaciones para cumplir con los objetivos que les marca la Unión y, en el caso de España, un paso crucial en este sentido es la reciente aprobación -tras sucesivas demoras y arduas negociaciones-, de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética. Pasamos a enunciar los aspectos más destacados de la norma.
1.- Objetivos en materia de energía y clima. Con el fin de alcanzar antes del 2050 la neutralidad climática y que el sistema eléctrico esté basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable, la ley establece una serie de «objetivos mínimos», cuantificados en porcentajes, que deberán lograrse antes de 2030 en materia de reducción de GEI, incremento de las energías de fuentes renovables y mejora de la eficiencia energética.
2.- Planificación. Para lograr estos objetivos, la Ley de Cambio Climático encomienda al Gobierno la aprobación de diversos instrumentos de planificación: Planes nacionales integrados de energía y clima; Estrategia de Descarbonización a 2050; y Estrategia España Digital 2025 (con acciones de impulso a la digitalización de la economía que contribuyan a lograr los objetivos de descarbonización). A la ley se le ha reprochado, en este sentido, que está cargada de buenas intenciones y propuestas programáticas, pero escasa de contenidos regulatorios directos.
3.- Energías renovables. La Ley de Cambio Climático otorga especial relevancia a las energías renovables previendo, entre otras medidas, que las nuevas concesiones sobre aguas para la generación de energía eléctrica tendrán como prioridad el apoyo a la integración de las tecnologías renovables en el sistema eléctrico, con especial atención a las centrales hidroeléctricas reversibles. Una medida de financiación interesante, en cuanto viene a compensar la falta de afectación a fines ambientales de los impuestos ecológicos en España, es la previsión de que las leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año destinarán a financiar los costes del sistema eléctrico referidos al fomento de las energías renovables un importe equivalente a la estimación de la recaudación anual derivada de los tributos incluidos en la Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Ley 15/2012).
Para evitar que el desarrollo de las instalaciones de energías renovables pueda tener efectos negativos sobre los valores naturales, se prevé la elaboración de una herramienta cartográfica que identifique zonas de sensibilidad y exclusión por su importancia para la biodiversidad, conectividad y provisión de servicios ecosistémicos, a fin de que el despliegue de proyectos se lleve a cabo, preferentemente, en emplazamientos con menor impacto.
4.- Eficiencia energética. Para el logro de los objetivos propuestos en esta materia, la ley contiene diversos mandatos al Gobierno, pero ninguna regulación directa. Cabe destacar la previsión de que, en el plazo de un año, se modifique la Ley de Propiedad Horizontal para facilitar y flexibilizar la implantación de instalaciones fotovoltaicas de autoconsumo en las comunidades de vecinos de propiedad horizontal.
5.- Combustibles. Para avanzar hacia una economía descarbonizada, la Ley de Cambio Climático prohíbe otorgar en lo sucesivo nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones para su explotación, así como autorizaciones para cualquier actividad de explotación de hidrocarburos mediante la técnica del fracking. Se prevé, asimismo, la desinversión del Estado en empresas o actividades relacionadas con productos energéticos de origen fósil.
6.- Movilidad sostenible. Una de las medidas de la ley que más polémica suscitó cuando se aprobó la ley fue la prohibición de la venta de turismos y vehículos comerciales ligeros de combustión a partir de 2040. Sin embargo, esta previsión se puede ver superada por la «ambición climática» de la Unión Europea: la Comisión acaba de presentar el 14 de julio una propuesta que, si prospera, supone adelantar cinco años esta prohibición.
En relación a la movilidad urbana sostenible, la ley impone a todos los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares que adopten planes de movilidad urbana sostenible antes de 2023 (muchos ya lo han hecho), y enuncia su contenido mínimo que incluye, entre otras medidas, el establecimiento de zonas de bajas emisiones en las que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos.
Quizás el ámbito en el que la ley aporta una regulación más innovadora y concreta sea el relativo al fomento de los vehículos eléctricos. Así, se impone la obligación de instalar, al menos, una infraestructura de recarga eléctrica a todos los titulares de estaciones de servicio y a los concesionarios de redes estatales de carreteras que cumplan las condiciones que establece la ley, y se regula la obligación de instalación de puntos de recarga para vehículos eléctricos en edificios y aparcamientos. Para los edificios residenciales, se modificará el Código Técnico de la Edificación para que sea obligatoria su instalación en edificios de nueva construcción o en intervenciones en los ya existentes, pero para los de uso distinto al residencial, la ley estipula que deberán cumplir esta obligación, antes del 1 de enero de 2030, todos aquellos que cuenten con una zona de uso de aparcamiento con más de veinte plazas.
7. Adaptación al cambio climático. Si bien la ley contiene numerosas previsiones en materia de adaptación, se trata, sin embargo, de medidas programáticas y de mandatos pro futuro a las Administraciones públicas. Cabe destacar, en este sentido: la previsión y regulación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), que se desarrollará, a su vez, mediante planes sectoriales; la elaboración de informes, con una periodicidad quinquenal, sobre la evolución de los impactos y riesgos derivados del cambio climático y las políticas destinadas a aumentar la resiliencia; la inclusión en la planificación y la gestión hidrológica de los riesgos derivados del cambio climático y de las medidas para evitarlos; y la adecuación de la planificación y gestión de la costa a las directrices y medidas previstas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático.
La norma contiene, además, orientaciones para la consideración del cambio climático en la planificación y en la gestión urbanística, en la edificación y en las infraestructuras de transporte, en la seguridad y la dieta alimentarias y en la salud pública.
En cuanto a la protección de la biodiversidad frente al cambio climático, se prevén diversas actuaciones, como la elaboración de una estrategia específica de conservación de ecosistemas y especies especialmente sensibles a sus efectos y la necesidad de que los planes o instrumentos de gestión de los Espacios Naturales Protegidos y espacios de la red Natura 2000 incluyan un apartado sobre su adaptación al cambio climático con un diagnóstico de las especies y hábitats especialmente vulnerables y una relación de objetivos, acciones e indicadores de cumplimiento.
8.- Transición Justa. Cabe destacar, asimismo, la preocupación de la Ley de Cambio Climático por la denominada «transición justa», cuyo objetivo es optimizar los resultados de la transición ecológica para el empleo y asegurar que las personas y las regiones aprovechan las oportunidades de esta transición y que nadie se queda atrás. La Estrategia de Transición Justa es el instrumento de planificación a nivel estatal para el logro de estos objetivos, precisando la ley cuáles deben ser sus contenidos.
En el marco de esta estrategia, la ley prevé la suscripción de «convenios de transición justa» entre Administraciones y con la posibilidad de que participen también empresas y otras organizaciones, como ONG o universidades. Estos convenios de transición justa deberán regular, entre otros contenidos, los compromisos de las partes participantes, y las medidas fiscales, de financiación, de apoyo a la I+D+i, de digitalización, de emprendimiento, de empleo, de protección social y actividades formativas para incentivar la adaptación de los trabajadores, supeditadas al cumplimiento de los objetivos establecidos en el convenio.
COMENTARIOS A LA LEY ACCESIBLES EN INTERNET:
A. PALLARÉS SERRANO, «Análisis del Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética: luces y sombras», en Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. XI, núm. 1 (2020).
A. ISABEL MENDOZA, «Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética (I): transición energética, energías renovables y eficiencia energética», en Análisis de Gómez-Acebo & Pombo, mayo 2021.
B. LOZANO CUTANDA, «Ley 7/2021, de Cambio Climático y Transición Energética (II): combustibles, movilidad sostenible y transporte», en Análisis de Gómez-Acebo & Pombo, mayo 2021.
F. LÓPEZ RAMÓN, «Notas a la Ley de Cambio Climático», en Actualidad Jurídica Ambiental, 19 de julio de 2021.