Eduardo Soto Kloss
1. Bien extraños los avatares de este caso en el ámbito administrativo tributario y también judicial para el cobro ejecutivo de obligaciones tributarias. Iniciado en abril 2011 el procedimiento de pago, se cerró la etapa administrativa en marzo 2021; en enero 2013 se envían los antecedentes a la justicia civil, y aparece solo en junio 2015 una resolución de ampliar el embargo efectuado en su tiempo, ampliación que no tuvo cumplimiento. En julio 2019 el afectado solicita se declare la prescripción o la caducidad de las acciones interpuestas (art. 201 Cód. Tributario), solicitud que recién fue denegada en diciembre de ese año. De allí que recurra de protección por vulneración del art. 19 Nº 24 y se orden al recurrido dictar resolución que declare terminado el procedimiento en su contra (art. 14 L 19.880) por desaparición de su objeto (arts. 200 y 201 C.T. citado).
La Corte Suprema (consid. 3º) recuerda que la L 19.880 establece tanto el principio conclusivo (art. 8º) como el de inexcusabilidad (art. 14, inc. 3º), debiendo procederse ante circunstancias extraordinarias a poner fin al procedimiento administrativo incoado. Agrega (consid. 4º) que en este caso adquiere relevancia como causal extraordinaria la “desaparición sobreviniente del objeto” del procedimiento, como asimismo (art. 40) la “imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes”, resolución final que deberá ser fundada. Por su parte, en su consid. 5º, recuerda el fallo los artículos 23 a 27, sobre plazos del procedimiento y su artículo 27 que establece “perentoriamente” (expresión textual del fallo) el plazo de duración de seis meses para los procedimientos administrativos, salvo que ocurran caso fortuito o fuerza mayor, los que deberán ser debidamente fundamentados en la resolución que lo prorrogue.
En su consid. 6º, muy pedagógicamente, el tribunal resume los puntos que tener en cuenta para decidir y, en cuanto aquí nos interesa, deben señalarse: (a) los principios que vienen en aplicación (conclusivo e inexcusabilidad), (b) “a la Administración le vinculan los plazos” (1), (c) “y, en especial, el término máximo de respuesta, el que la ley establece para el procedimiento propiamente tal en seis meses (art. 27)”, con la sola excepción del caso fortuito la fuerza mayor, (d) “la demora injustificada por parte de la Administración da origen a responsabilidad” (sin perjuicio de aplicarse en su caso el silencio administrativo, sea positivo o negativo), y (d) se regula expresamente que produce la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes (arts. 14 inc. final y 40 inc. 2º).
El fallo en su consid. 7º incluye toda una exposición sobre el tema de los plazos recogido del Mensaje de la L 19.880, que el Ministro Muñoz Gajardo ya había integrado en otros fallos sobre “decaimiento”, figura planteada sin fundamento normativo alguno en nuestro ordenamiento jurídico (2) y que curiosamente, en su conclusión contradice directamente lo afirmado por el consid. 6º precedente, desde que afirma que el no cumplimiento de los plazos por la Administración no tiene más efectos que originar “medidas correctivas y sancionatorias para los funcionarios responsables” …
Luego del giro del consid. 7º -borrando lo afirmado por el consid. 6º- el consid. 8º se embarca en el absurdo “decaimiento”, con citas de autores extranjero y chileno que le sigue, pero, para sorpresa, concluye que “ante la claridad del artículo 27” (y ¿en qué queda lo sostenido en el consid. 7º?) y la imposibilidad que existe en el caso sublite y la causa sobreviniente, “es el cumplimiento del plazo, razonable contexto en el que todo el actuar posterior de la Administración deviene en ineficaz por ilegalidad”.
Concluye el fallo (consid. 9º), de modo notable diría, con la exacta solución, de acuerdo con el derecho chileno vigente, estableciendo que “al haberse extendido el procedimiento de que se trata en autos, por más de seis meses y hallándose paralizado por un término largamente superior al indicado, corresponde declarar de conformidad a lo previsto en el artículo 40 inciso 2º de la ley 19.880, la imposibilidad material de continuar dicho proceso”. Así, se acoge la protección deducida, revocándose la sentencia del tribunal a quo (Corte de Apelaciones de Santiago, de 20.8.2020) que la había rechazado, declarándose la imposibilidad material de continuar el procedimiento impugnado.
2. Una vez más se advierte en un asuntro que aparece tan claro, si se quiere fallar según el derecho vigente, lo que puede llamarse “divismo” (3), esto es, aparecer con ideas peregrinas cuando no extranjerismos siempre incongruentes con nuestro Derecho, y no darse cuenta que los miembros de la sala pertinente “son parte” de un tribunal, que mientras más impersonal más justicia se imparte, y más convence a los contendientes, puesto que la sentencia expresa el Derecho y, en último término, la voz de lo justo.
Si se lee el fallo Baltierra Campos con detención bien podrán haberse omitido sus buenas líneas, en incluso algún considerando, y habría quedado más límpido, sentando jurisprudencia o siendo ejemplo de aplicación directa y sin revueltas del derecho vigente.
En efecto, lo decimos por cuanto el punto central del caso sometido a la jurisdicción de amparo era bien simple: un procedimiento administrativo que iniciado en 2011 aún en el año 2019 no tenía término, existiendo un embargo vigente de dos vehículos del recurrente por cobro de una deuda tributaria. La L 19.880, sobre procedimientos administrativos, daba la solución precisa con un texto claro y de directa aplicación, pero que en varios casos anteriores similares (referentes a sanciones administrativas) la Corte Suprema se había “encandilado” o “subyugado”, con la “invención” del “decaimiento” de los procedimientos y de los actos administrativos, omitiendo aplicar la disposición mencionada del art. 27 L 19.880, y enredándose en argumentos y cambios de criterio que sólo han servido para contaminar la atmósfera jurídica, con injertos extranjerizantes carentes de todo sustento jurídico en nuestro derecho público.
Esta vez la Corte Suprema se ha atrevido a aplicar la disposición referida del artículo 27, con una solución clara que no deja duda alguna, solo que habituada a los circunloquios se enreda con su articulo 40 inciso 2º, que contempla la “terminación del procedimiento” cuando existe “la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes”. Pero aquí no se dan tales causas, no las hay, por lo cual lo procedente es la muy simple aplicación del indicado artículo 27 que exige declarar extinguido el procedimiento por haber durado más de seis meses contados desde su inicio hasta su resolución final. Confunde el tribunal, tal vez por un temor de afirmar aquí lo que directamente afirmaba en el consid. 6º, en cuanto un procedimiento administrativo “no puede durar más de seis meses” (salvo caso fortuito o fuerza mayor), al acudir a la situación de “causas extraordinarias sobrevinientes”, inexistentes en este caso (4). El transcurso de dicho plazo de seis meses no es una “circunstancia sobreviniente”, de modo alguno, como sí lo sería, por ejemplo, la renuncia del derecho del interesado, que sirve de fundamento a su petición, o la declaración de abandono del procedimiento por la autoridad, en los casos que procede, o aún el desistimiento del interesado.
En el caso concreto la verdadera causal de extinción del procedimiento administrativo se debe aquí -como lo hemos sostenido en otras ocasiones y lo reiteramos- es que pasados los mencionados seis meses de tramitación, salvo caso fortuito o fuerza mayor, ya carece de competencia la autoridad que lo lleva a cabo para continuar en él, puesto que ya se ha extinguido y se ha extinguido por disposición expresa de la ley, que dicho artículo 27 le ha conferido esa competencia con un plazo bien preciso y determinado para su ejercicio, que sólo podrá ampliarse en supuestos de caso fortuito o fuerza mayor, lo que debe comprobarse debidamente ( o sea, por medio de una resolución fundada).
El tema, pues, no es de “decaimiento” ni de circunstancias sobrevinientes; es la imposibilidad de seguir tramitándose ese procedimiento porque la autoridad que lo lleva
Perdió su competencia que para ello le daba la ley por haber demorado más de seis meses en su tramitación. No es, en consecuencia, asunto de caducidad, ni de prescripción extintiva, es asunto de competencia y del artículo 7º inciso 1º de la Constitución ya que, de dictarse un acto administrativo, sea trámite o terminal después de ese plazo no se ha emitido “dentro de la competencia” de su autor y, por tanto, es nulo (art. 7º inc. 3º), por carecer de competencia para dictarlo.
Concluimos. El Derecho es simple, lástima que los abogados y también los jueces y aun supremos, lo enredan y a veces no por desconocimiento -lo que sería, ciertamente, grave- sino porque no se atreven a ir en contra de mitos, como el absurdo y falso sedicente “principio” (que no pasa de ser un eslogan estatista y de los más deleznables) que a la Administración no le corren plazos, lo que contraviene no sólo la Constitución (art. 19 Nº 2, igualdad ante el derecho y un privilegio expresamente prohibido por ella) sino la razón misma de lo justo, en que consiste el Derecho (5).
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NOTAS
(1) ¡Eureka, ¡Aleluya!, primera vez que leo en un fallo supremo esta afirmación y de modo rotundo, sin remilgos ni retaceos, directamente y sin temor. Pero, no tanto entusiasmo, porque si bien queda rotunda la afirmación, se verá que la conclusión como que prescinde de su aplicación directa.
(2) Vid. sobre decaimiento nuestro El decaimiento en el derecho administrativo chileno. ¿Extinción del procedimiento administrativo? ¿Extinción del acto administrativo? Del Derecho como literatura de ficción, en Revista de Derecho Público Iberoamericano 17/2020, 301-323, con abundante jurisprudencia judicial; debe hacerse presente que CGR no acepta esta figura en su jurisprudencia.
(3) Como hacíamos presente en otra ocasión a raíz del activismo judicial, vid. nuestro Sobre jurisprudencia, en Actualidad Jurídica 32/2015, 29-32.
(4) Y que recuerdan perversamente a la noción italianizante de la revocación por mérito, adoptada por la jurisprudencia contralora, vid. nuestro La revocación de los actos administrativos en el derecho chileno, en Ius Publicum 46/2021, 85-110, jurisprudencia también seguida por los tribunales, pero que contradice de lleno la propia L 19.880, art. 61.
(5) No hace mucho leía un texto muy antiguo (mediados del siglo II) que pienso viene a cuento, que dice “lo justo lleva camino recto, lo no justo, torcido. Tú, marcha por el camino recto y llano y deja el torcido. Porque el camino torcido no tiene sendas sino parajes intransitables y tropiezos sin cuenta y es áspero y espinoso; por ello es dañoso para los que por él transitan. Ya ves cuánto más conveniente es caminar por el camino recto, llanamente y sin tropiezos”, Hermas, El pastor (mandamiento sexto, 1), en Padres apostólicos (ed. D. Ruiz Bueno). Bac. Madrid. 1974, 937-1092, la cita en 983s.