COMENTARIO A LA SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA ROL Nº32.838-2018
Carolina Helfmann
Este comentario tiene por propósito analizar la sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 32.838-2018, la cual se revierte lo resuelto por una sentencia de la Corte de Apelaciones de Chillán. Esta última había confirmado la sentencia de primera instancia que acogió la aspiración de un grupo de funcionarios municipales en cuanto a obtener el pago de montos cuya ilegalidad había sido previamente declarada en un juicio de nulidad de derecho público. Así, lo discutido es la existencia de cosa juzgada entre ambos procesos y, por otra parte, la infracción a normas legales y constitucionales. La Corte Suprema niega la concurrencia de los elementos configurativos de la cosa juzgada y opta por atribuir efectos a la previa declaración de nulidad de derecho público.
I. ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA
La controversia se inició en 2011 cuando un grupo de funcionarios demandó –en sede laboral– a la Municipalidad de Chillán el pago de un incremento previsional establecido por una norma de 1980. Tal proceso llegó a término con la suscripción de una transacción extrajudicial, celebrada en los términos previamente acordados por acuerdo del Concejo Municipal Nº1.420/11 de 28 de julio de 2011.
La transacción y el acuerdo del Concejo fueron objeto de una acción de nulidad de derecho público interpuesta por el Consejo de Defensa del Estado (“CDE”). Esta acción fue acogida el año 2015 (Rol Nº1.693-2013 Primer Juzgado Civil de Chillán). En la misma se dictó una medida precautoria de retención correspondiente al incremento Nº 2 de remuneraciones otorgado por el Decreto Nº 202/3035/2011 de 03 de agosto de 2011. El monto retenido, una vez alzada la medida precautoria (la medida fue decretada el 2 de septiembre de 2014 y alzada el 17 de septiembre de 2015), fue devuelto a la I. Municipalidad de Chillán.
Sin perjuicio del resultado de la acción de nulidad de derecho, el grupo de trabajadores decidió demandar el pago de los dineros que fueron objeto de la medida precautoria. El fundamento de esta acción de cobro de pesos es el siguiente: el Decreto Nº 202/3035/2011 no fue objeto de la acción de nulidad de derecho público. Por ende, se trata de un acto administrativo válido. Esta acción fue acogida en primera instancia y luego confirmada por la Corte de Apelaciones de Chillán. Respecto de la misma, el CDE presentó recurso de casación en la forma y el fondo.
El CDE sostuvo que se configura la infracción del artículo 768 Nº 6 del Código de Procedimiento Civil, esto es, por “haber sido dada contra otra pasada en autoridad de cosa juzgada”. Al respecto, el CDE se remite a lo resuelto en la causa de nulidad de derecho público y el cuaderno de la medida precautoria –donde hubo pronunciamientos acerca del rechazo de los pagos– y se ocupa de analizar los requisitos de la cosa juzgada: i. identidad de partes, ii. cosa pedida; y iii. causa de pedir, para efectos de rebatir lo sostenido por la sentencia de primera instancia y confirmado por la Corte de Apelaciones. En cuanto a la causa de pedir, argumenta que no se debe analizar en un sentido tan absoluto y restringido. Por ende, no sería procedente exigir una igualdad absoluta entre una y otra causa.
Respecto de la identidad legal de persona, lo que se debe constatar es la misma calidad jurídica entre los sujetos del proceso anterior y del proceso ulterior. En cuanto a la cosa pedida, sostiene el CDE que no es necesaria la identidad entre demandas, sino que la comparación se debe dar entre lo resuelto en dos procesos. Por ende, concluye que el análisis de la sentencia impugnada es restringido y errado ya que concurre la triple identidad.
Así, en definitiva, los demandantes estarían intentando cobrar dineros respecto de los cuales en una causa judicial anterior –la nulidad de derecho público– se señaló que eran improcedentes.
II. Decisión de la corte suprema
El 8 de abril de 2020 la Corte Suprema rechazó el recurso de casación en la forma y acogió el recurso de casación en el fondo, procediendo a anular la sentencia de la Corte de Apelaciones de Chillán y dictando sentencia de reemplazo.
De acuerdo con la sentencia, para efectos de resolver el recurso de casación en la forma se debe determinar si concurre o no la triple identidad, sosteniendo que “(…) será menester confrontar o comparar los dos procesos (…)” (c. 3º). Así, agrega que “Hay cosa juzgada cuando confrontando la acción deducida en ambos pleitos, su objeto y fundamento, resulta que es la misma situación jurídica que se pretende someter nuevamente a la decisión judicial, sin que desaparezca esta igualdad de situación por no ser unas mismas las expresiones con que el demandante sustenta su derecho, si sustancialmente tienen el mismo alcance (R.D.J., T. 9, secc. 1a, pág. 437).” (c. 4º). Respecto de la identidad de las partes, sostiene que no se configura desde que en el primer proceso el demandante era el CDE, mientras que en el nuevo proceso el CDE no es parte, en tanto la acción es ejercida por un grupo de funcionarios en contra de la I. Municipalidad de Chillán. Tampoco existiría identidad de objeto pedido desde que lo solicitado es el pago de una suma de dinero que fue objeto de una medida precautoria, en cambio en el proceso anterior lo que se demandó y declaró es la nulidad de dos actos (acuerdo del concejo y transacción). Finalmente, respecto de la causa de pedir, niega su concurrencia desde que “(…) el fundamento inmediato del derecho deducido en juicio es distinto (…)” (c. 5º).
Así, la Corte Suprema deniega el recurso de casación en la forma. Sin embargo, ciertamente existe una íntima relación entre ambos procesos, la que sin embargo no logra ser resuelta a través del instituto de la cosa juzgada.
En cuanto al recurso de casación en el fondo, es rechazado respecto de la cosa juzgada, por lo mismos argumentos ya señalados, y acogido en cuanto se constata la infracción a los artículos 63 Nº 14 y 65 de la Constitución Política de la República en relación con el artículo 2 del DL 3501 que Fija Nuevo Sistema de Cotizaciones Previsionales. Para tales efectos, la sentencia parte por recalcar el rol de la acción de nulidad de derecho público en tanto “(…) institución destinada a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de acuerdo con el cual los órganos del Estado deben someterse en el desarrollo de sus actividades a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y en las leyes dictadas conforme a ella” (c. 17º). A continuación, analiza la finalidad de la norma en base a la cual se acordó la transacción (referida al incremento previsional) y finalmente sostiene que la circunstancia de no haberse demandado la nulidad del Decreto Nº202/3055/2011 “(…) no es suficiente para establecer que, dada su calidad de acto administrativo, puede exigirse su cumplimiento, toda vez que deben analizar una serie de circunstancias concomitantes que permiten aseverar lo contrario” (c. 19º).
Para fundamentar su decisión, la sentencia recurre a una serie de consideraciones. Así, parte por aplicar por analogía los efectos de la nulidad civil para establecer que carecen de efectos aquellos actos que “arrancan directa y exclusivamente” de actos invalidados (c. 19º). Luego analiza el rol atribuido por el fallo recurrido a la buena fe y al principio de confianza legítima negando la procedencia de los mismos en tanto los dineros objeto de la medida precautoria “(…) corresponden a pagos que se devengaron después de notificada y contestada la demanda, razón por que ya no les asistía la convicción absoluta de su derecho, que es el requisito indispensable de la buena fe” (c. 21º).
III. Comentarios
Esta sentencia deja en evidencia la complejidad de la cosa juzgada en materia de contencioso administrativo y, por lo mismo, la necesidad de reflexionar acerca de la necesidad de recurrir a otras instituciones para lograr un resultado ajustado a derecho. Así, se pone de relieve la dificultad de enfrentarse a cadenas de actos relacionados entre sí o bien acciones sucesivas o simultáneas –lo que es sumamente común en materia de control judicial de las actuaciones administrativas.
La negación de la cosa juzgada por parte de la sentencia se basa, en palabras de la Corte Suprema, en la confrontación de ambos procesos (c. 3º) y la no concurrencia de la triple identidad exigida por el Código de Procedimiento Civil. La interpretación de la Corte Suprema en cuanto a estos elementos es correcta. Sin embargo, se podría sostener que es excesivamente rígida tratándose de un contencioso administrativo o, a lo menos, que carece de suficiente razonamiento dadas las particularidades de la cosa juzgada en relación con este tipo de acciones. Así, en materia contenciosa administrativa, es común que las partes recurran a múltiples acciones –de manera sucesiva o bien al mismo tiempo– y, para tales efectos adaptan una misma pretensión a enfoques diversos. Por ende, cabe cuestionarse si estas peculiaridades tienen la capacidad para modificar las reglas generales relativas a la cosa juzgada.
Respecto de la identidad de las partes, la sentencia señala que no se configura desde que en el primer proceso el demandante era el CDE, mientras que en el nuevo proceso el CDE no es parte, en tanto la acción es ejercida por un grupo de funcionarios en contra de la I. Municipalidad de Chillán. Sobre este punto, sin perjuicio de la evidente distinción entre el CDE y un ente municipal –considerando además que estos últimos forman parte de la Administración descentralizada– ambos se encuentran resguardando el mismo propósito: el patrimonio público. Es más, en la segunda acción el CDE asume la representación de la I. Municipalidad de Chillán ante la Corte Suprema. Por lo mismo, si bien no hay identidad de partes en un sentido formal si la hay en cuanto al interés que se busca resguardar. En cuanto a la identidad de objeto pedido, ésta también es denegada por la Corte Suprema ya que en un caso lo pedido es una suma de dinero que fue objeto de una medida precautoria, en cambio en el proceso anterior lo que se demandó y declaró es la nulidad de dos actos (acuerdo del concejo y transacción). Finalmente, respecto de la causa de pedir, niega su concurrencia desde que “(…) el fundamento inmediato del derecho deducido en juicio es distinto (…)” (c. 5º). Respecto de este último elemento, parece factible sostener la improcedencia del criterio considerando que la discusión jurídica o el elemento normativo base es el mismo: la legalidad de la procedencia o improcedencia del incremento previsional. En efecto, en la causa de nulidad de derecho público se solicitaba la nulidad de dos actos en base a la improcedencia del artículo 2 del Decreto Nº3501, mientras que en la demanda de nulidad de derecho público lo buscado era el cobro de una determinada cantidad de dinero por aplicación de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Nº 3501. Así, si bien la pretensión no es exactamente la misma, todas ellas se refieren a la aplicación de una misma norma a un caso concreto.
En definitiva, la sentencia de la Corte Suprema hace un análisis adecuado en cuanto a la improcedencia de la cosa juzgada. Sin embargo, también cabe tener presente que lo anterior no puede llevar a eludir lo resuelto por una sentencia judicial previa que examinó cuestiones estrechamente relacionadas[1]. Ello es reconocido por la Corte Suprema, la que adopta una decisión correcta, aunque no suficientemente fundamentada. En este sentido, la sentencia podría haber recurrido a normas y principios propios del derecho administrativo y no a normas del derecho civil. De esta manera, un acto –en este caso el Decreto Nº202/3055/201– cuyos fundamentos han desaparecido, se podría estimar que se ha extinguido en virtud de la institución del decaimiento. Siendo un acto inexistente, la acción de cobro de pesos se debió haber considerado improcedente.
[1] Algo similar ha sostenido el Tribunal Supremo español en STSJ M 6738/2017.