Daniel Silva Horta (Doctorando en Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad Austral de Chile)
El 13 de mayo de 2021, la Tercera Sala de la Corte Suprema dictó una de las sentencias más relevantes del último tiempo en materia de sanciones disciplinarias. En efecto, en la causa Rol 14.298/2021 (protección), caratulada “Fierro con Policía de Investigaciones de Chile”, el máximo tribunal del país estableció que las sanciones disciplinarias que aplica la Administración a sus funcionarios se extinguen por el “decaimiento” del acto administrativo sancionatorio.
El “decaimiento” es un concepto jurídico que ha sido utilizado por la Corte Suprema como una forma de extinción de los actos administrativos. Lo anterior, principalmente en el ámbito de las sanciones administrativas gubernativas. Soto Kloss se refiere a este concepto como un debilitamiento del acto administrativo, tal como un neumático que se desinfla y que por tanto deja de ser útil para cumplir su fin [1]. Este debilitamiento opera como consecuencia de un retardo excesivo e injustificado del procedimiento administrativo. Como bien indica Gómez González, la jurisprudencia ha sustentado esta teoría en los principios de eficiencia, eficacia y celeridad [2].
La teoría del “decaimiento” de los actos administrativos ha sido objeto de fuertes críticas por parte de la dogmática nacional. Así, se le ha reprochado, por ejemplo, construirse teniendo presente exclusivamente el interés del infractor y no el de la Administración. También se le ha criticado, entre otros aspectos, su falta de coherencia con la teoría general del acto administrativo [3].
Ahora bien, más allá de las críticas a la acrobacia conceptual sobre la cual descansa la teoría del “decaimiento” de los actos administrativos, resulta interesante reflexionar sobre algunas particularidades que presenta la aplicación de esta teoría en el ámbito disciplinario, especialmente desde un punto de vista funcional y práctico. En efecto, el fallo en comento aplica el concepto de “decaimiento” a las “sanciones disciplinarias” que impone la Administración.
En términos simples, el fallo establece que las sanciones disciplinarias se extinguen si la Administración deja transcurrir de forma injustificada, un lapso superior a dos años entre el inicio y el término del procedimiento disciplinario. Por ello, el “decaimiento” constituye entonces una restricción al ejercicio del “poder disciplinario” de la Administración.
La aplicación del “decaimiento” a las sanciones disciplinarias es una muy buena noticia para los funcionarios públicos porque impulsa a la Administración a investigar y sancionar las infracciones disciplinarias dentro de un periodo de tiempo más breve. Así, esta exigencia de mayor eficiencia de los procedimientos disciplinarios puede disminuir la angustia e incertidumbre que sufren los funcionarios cuando son sometidos a prolongados y extenuantes sumarios administrativos. Lo anterior, especialmente mirado desde los ojos del bad man al que aludía Holmes, es decir, mirado el asunto de la forma en que lo haría quien solamente se preocupa de su propio beneficio material, razón por la cual requiere certeza sobre cómo y cuándo lo pueden sancionar [4].
Sin embargo, para la Administración, la limitación de su poder disciplinario no es una buena noticia. Ello porque la Administración requiere de un poder castigador robusto que le permita encauzar la conducta de sus funcionarios hacia el cumplimiento de sus deberes. En efecto, dirigir el comportamiento de los funcionarios es fundamental para que la Administración cumpla con los fines que le ha encomendado el ordenamiento jurídico.
En concordancia con lo expuesto, parece recomendable que la discusión sobre la aplicación de esta forma de extinción de las sanciones disciplinarias no se aborde simplemente a través de una mera discusión teórica sobre la utilización o no de una “palabra solucionadora mágica” (en términos de Felix Cohen) como el “decaimiento”, sino que, a través de un análisis de las implicancias o consecuencias prácticas de la limitación del poder castigador de la Administración respecto de sus funcionarios [5]. En este sentido, en mi opinión existen al menos tres cuestiones sobre las cuales la sentencia de la Corte Suprema nos invita a reflexionar:
El primer aspecto dice relación con la finalidad de la potestad disciplinaria de la Administración. En efecto, un primer elemento de esta discusión debiese considerar las razones por las cuales el legislador ha dotado a la Administración de un poder para mantener la disciplina interna, es decir, de un poder para aplicar consecuencias jurídicas negativas a aquellos funcionarios que no cumplen sus deberes. Así, se debiese analizar, por ejemplo, el rol que cumplen las sanciones disciplinarias en el buen funcionamiento de la Administración, y el impacto que puede tener en su buen funcionamiento esta restricción de su poder disciplinario.
En segundo lugar, cabe preguntarse si en la práctica, la Administración tiene la capacidad material para ejercer su poder disciplinario con el estándar de eficiencia que exige la Corte Suprema. Lo anterior resulta particularmente relevante si consideramos el voto de minoría del Ministro Muñoz y la Ministra Vivanco, quienes sostienen que el “decaimiento” se produciría a los seis meses de retraso injustificado del procedimiento. Sobre este punto, se debe tener presente que, en la realidad, los servicios públicos rara vez cuentan con personal con dedicación exclusiva para realizar las investigaciones sumarias y los sumarios administrativos. Por ello, su instrucción termina recayendo generalmente en funcionarios que no tienen la capacitación suficiente ni el tiempo para tramitar eficientemente estos procedimientos disciplinarios.
Una tercera cuestión relevante dice relación con los efectos que puede tener la consolidación de este criterio jurisprudencial en los cientos de investigaciones sumarias y sumarios administrativos que se encuentran actualmente en trámite. En efecto, esta limitación a la potestad disciplinaria de la Administración puede tener consecuencias insospechadas en un gran número de procedimientos disciplinarios que se encuentran en curso y que incluso pueden referirse a infracciones disciplinarias de gravedad. Así las cosas, cabe preguntarse si resulta razonable dejar sin sanción a un funcionario que cometió una infracción grave a la probidad administrativa por el simple hecho de que el funcionario investigador/fiscal se demoró “injustificadamente” en la tramitación del procedimiento disciplinario.
Como es posible observar, en el problema relativo a la extinción de las sanciones disciplinarias, por el retardo injustificado del procedimiento, subyace una importante cuestión relativa a la necesidad de configurar un procedimiento disciplinario "racional", es decir, uno que dé cuenta de las necesidades de la Administración y de la expectativa de todo funcionario de que sus investigaciones no se eternicen. Por ello, y siendo el derecho una actividad práctica, resulta recomendable que la construcción de la solución al problema del retardo excesivo e “injustificado” de los procedimientos disciplinarios tenga en consideración las particularidades que presenta la disciplina al interior de la Administración, así como también, aquello que se encuentra en juego en la aplicación de una sanción disciplinaria.
[1] Soto Kloss, E. (2020). El decaimiento en el derecho administrativo chileno ¿Extinción del procedimiento administrativo? ¿Extinción del acto administrativo? Del derecho como literatura de ficción. Derecho Público Iberoamericano, (17), 297-323, p. 298. [2] Gómez González, R. (2020). Mecanismos generales y especiales de revisión administrativa de las sanciones. Revista de Derecho, 33(1), 231-251, p. 243. [3] Valdivia, J.M. y Blake T. (2015). El decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio ante el derecho administrativo. Estudios Públicos, 138, pp. 93-135 [4] Respecto a los orígenes de la expresión Bad Man y sus implicancias en el realismo jurídico norteamericano véase Wilcox W., “Taking a Good Look at the Bad Man’s Point of View”, Cornell Law Review, Volume 66, june 1981, pp. 1058 a 1073. [5] Cohen, Felix S., (2018) El método funcional en el derecho, Ediciones Olejnik, Chile, p. 35.