Invalidación y Revocación Administrativa: Confusiones permanentes


Juan Carlos Flores Rivas

Profesor de Derecho Administrativo

Universidad de los Andes



En un reciente fallo, Rol Nº 78938-2021, de 22 de marzo de 2022, caratulado “Gamonal con Municipalidad de Temuco”, la Corte Suprema ha vuelto a señalar que “no cabe confundir el ejercicio de la potestad de invalidación con la potestad revocatoria de la que se halla investida la Administración” (considerando quinto), y que la potestad revocatoria regulada en el artículo 61 de la Ley Nº 19.880, “(…) se distingue de la potestad de invalidación en que, siendo ambas causales de retiro de los actos administrativos y de extinción -total o parcial- de sus efectos jurídicos, la revisión supone la facultad de la Administración de volver sobre sus propios actos, a fin de verificar la oportunidad y conformidad de ellos con el ordenamiento jurídico, así como su conveniencia en términos de interés general” (considerando quinto).

Para comenzar, podemos señala que la potestad invalidatoria se considera como una manifestación de las potestades de autocontrol o autotutela de la Administración del Estado, entregada por el ordenamiento jurídico para un adecuado resguardo del principio de juridicidad para dar cumplimiento al deber de todos los órganos públicos de observar la Constitución y las normas dictadas conforme a ella, según lo dispuesto en el artículo 6 de la Carta Fundamental[1]. En este sentido, Ferrada considera que la potestad invalidatoria constituye un privilegio exorbitante de la Administración, para anular por sí misma un acto administrativo por concurrir un vicio o irregularidad invalidante sin necesidad de concurrir a los Tribunales de Justicia para obtener esa declaración[2].


Dogmáticamente la invalidación se configura como un poder de la Administración del Estado para volver sobre sus actos de oficio o a petición de parte, con la finalidad de revisar y retirar por sí misma los actos administrativos viciados, irregulares o inconciliables con el ordenamiento jurídico –por adolecer de vicios de legalidad sustanciales- a través de un acto administrativo de signo contrario[3]. En efecto, la invalidez del acto administrativo se concibe como la inadecuación entre los elementos de éste y las disposiciones jurídicas que han sido previstas por la norma habilitante para su emisión, cuando el acto carece de alguno de los requisitos exigidos por la norma legal, v.gr., un error de hecho[4], violación de un precepto del ordenamiento jurídico o falta de motivos[5].


Con la entrada en vigor de la Ley Nº 19.880, de 2003, se reconoció expresamente en el artículo 53 la potestad invalidatoria superándose la pugna doctrinal[6] entre aquellos que negaban la autotutela administrativa[7] y quienes asumían que la Administración estaba investida de la potestad anulatoria -un privilegio exorbitante- para proteger el principio de juridicidad[8].


El artículo 53 de la Ley Nº 19.880, de 2003 reguló la potestad invalidatoria en sus aspectos formales o procedimentales sobre los actos administrativos contrarios a derecho, exigiendo, por una parte la realización de una audiencia previa que ha sido elevada jurisprudencialmente a la categoría de requisito esencial[9] y, por otra parte, que la potestad sea ejercida dentro del plazo de 2 años desde la notificación o publicación del acto administrativo[10]. Sin embargo, el artículo 53 no reguló los aspectos esenciales de la potestad invalidatoria, tampoco los vicios del acto administrativo contrario a derecho ni los límites sustanciales para la protección de las situaciones jurídicas consolidadas emanadas de los actos administrativos viciados[11]. No obstante, parte de la doctrina[12] seguida en forma incipiente por la jurisprudencia han acudido al principio de confianza legítima para limitar el potencial ejercicio abusivo de la potestad invalidatoria[13].


La potestad revocatoria también ha sido regulada en la Ley Nº 19.880 en el artículo 61, pero con una evidente ausencia de densidad normativa. Tal precepto sólo dispone -en términos generales- que los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que los hubiere dictado, limitándose el ejercicio de la potestad revocatoria, en primer lugar, en contra de los actos administrativos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente, en segundo lugar, en el caso que la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos administrativos y, finalmente, cuando la naturaleza de la regulación legal impida que el acto sea dejado sin efecto.


No obstante, con la regulación actual de la potestad revocatoria el legislador no permite al operador jurídico comprender el objetivo regulatorio del artículo 61, atendido que en principio la ley sólo efectuaría una habilitación competencial de carácter general a los órganos de la Administración del Estado para volver sobre sus actos administrativos y dejarlos sin efecto, respetando la prohibición legal de no invocar la revocación por sobre formas específicas de extinción de los actos administrativos, y de respetar los derechos adquiridos legítimamente provenientes de actos declarativos o constitutivos. Claramente, el legislador no provee mayores antecedentes sobre el ejercicio de la potestad revocatoria, no regula un concepto unívoco de revocación ni determinó específicamente su objeto, causales ni los límites de esta potestad pública.


Dogmáticamente la revocación se concreta en una resolución administrativa destinada a poner término a los efectos jurídicos producidos por un acto administrativo regular, cuando la Administración estima conveniente hacerlo cesar por exigirlo el interés general. De este modo, la clave de la potestad revocatoria estriba en la tensión que se origina entre el interés público que exige la modificación de una situación jurídica existente y la seguridad jurídica del particular sobre la mantención de su status quo intangible, derivado de la regularidad jurídica del acto administrativo que se pretende revocar[14].


La jurisprudencia ha hecho distinciones sustantivas entre la invalidación y la revocación administrativa, a saber: (i) En primer lugar, no son potestades intercambiables, esto es, no se puede acudir a la potestad revocatoria porque ofrece un estatuto procedimental más laxo que la invalidación cuando estamos frente a una ilegalidad[15]; (ii) no resulta admisible utilizar la revocación, por cuanto, no permite la participación de los afectados por la decisión[16].


En suma, de la sentencia comentada se desprende claramente, que la Administración no puede invocar la revocación como potestad para revisar vicios del acto o del procedimiento administrativo y, cuando lo hace afecta directamente el principio de contradictoriedad, igualdad ante la ley y debido proceso.



 

[1] Jara, Jaime (2004) La nulidad de derecho público ante la doctrina y la jurisprudencia. Santiago: Libromar, pp. 94-96. [2] Ferrada, Juan Carlos (2007). “La potestad invalidatoria de los órganos de la Administración del Estado” “AA.VV”., Acto y Procedimiento Administrativo. Actas de las Segundas Jornadas de Derecho Administrativo. Valparaíso: Edeval, p. 132. [3] Millar, Javier (2000). La potestad invalidatoria en el Derecho chileno. Tesis Doctoral [inédita], Universidad de Chile, p. 8. [4] Vargas Zincke, Osvaldo (1995). “Algunos aspectos sobre la invalidación en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República”. Gaceta Jurídica, N° 178, p. 37. [5] Baca Oneto, Víctor (2006) La invalidez de los contratos públicos. Pamplona: Civitas, p. 39. [6] Huepe Artigas, Fabián (2013). “El principio de irretroactividad de los actos administrativos como límite a la potestad invalidatoria de la Administración”. En Bocksang Hola, Gabriel y Lara Arroyo, José Luis (Coordinadores): Procedimiento administrativo y contratación pública. Santiago: Legal Publishing, pp. 147-177. Soto Kloss, Eduardo (2014). “Inestabilidad del acto administrativo y derecho de los destinatarios (A propósito del artículo 53 inciso 1° de la Ley N° 19.880)”. En Soto Kloss, Eduardo (Coordinador): Administración y Derecho. Santiago: Thomson Reuters, pp. 283-297. [7] Soto Kloss, Eduardo (1996). Derecho Administrativo. Bases fundamentales. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, t. II, p. 211. Aróstica, Iván (1984). “La extinción de los actos administrativos y la jurisprudencia reciente de los tribunales de justicia”. Revista Chilena de Derecho, N° 11, p. 437. [8] Letelier Wartenberg, Raúl (2014). “Contra la confianza legítima como límite a la invalidación de actos administrativos”. Revista Chilena de Derecho, Volumen 41, N° 2, pp. 609-634. [9] La Corte Suprema ha sentenciado que la audiencia previa, ostenta el carácter de trámite esencial, “(…) a la Corporación Nacional Forestal le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N°19880, en virtud del cual para adoptar la decisión de invalidación debe existir audiencia previa del interesado. La falta de este trámite esencial, permite calificar de ilegal el acto terminal del procedimiento que se llevó a efecto (...)”. Corte Suprema, 26 de octubre de 2009, Rol Nº 2246-2009. También, Corte Suprema, 21 de septiembre de 2009, Rol N°6014-09. [10] La Corte Suprema dispuso que: “(…) la invalidación está expresamente reglamentada en el artículo 53 de la Ley N°19.880, la cual presenta las limitaciones contenidas en esa misma disposición, esto es, que se realice previa audiencia del afectado y dentro del término de dos años contados desde la notificación o publicación del acto”. Corte Suprema, 18 de octubre de 2011, Rol N°4437-2011. [11] Véase, Flores Rivas, Juan Carlos (2021). “Invalidación administrativa y su control judicial”. En Opazo De La Fuente, Valeska, (Directora), Nulidad e ineficacia: estudios públicos y privados, Santiago: Tirant Lo Blanch, pp. 353-391. [12] Bermúdez, Jorge (2005). “El principio de confianza legítima en la actuación de la Administración como límite a la potestad invalidatoria”. Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile, XVIII, Nº 2, pp. 83-105. [13] Corte Suprema, 27 de octubre de 2005, Rol Nº 5.202-05. [14] Véase, Flores Rivas, Juan (2016). La potestad revocatoria de los actos administrativos. Revista de Derecho Universidad Católica del Norte, (1), 191-222. [15] Corte Suprema, 23 de junio de 2020, Rol Nº 39182-2019. [16] Corte Suprema, 6 de octubre de 2011, Rol Nº 6070-2011. Véase, Helfmann Martini, Carolina (2021). “Invalidación administrativa: perspectiva jurisprudencial actual en cuanto a la naturaleza jurídica, procedimiento y plazo”. En Opazo De La Fuente, Valeska, (Directora), Nulidad e ineficacia: estudios públicos y privados, Santiago: Tirant Lo Blanch, pp. 507-508.

320 visualizaciones0 comentarios