La mantención del orden y la seguridad o tranquilidad pública como deber prioritario del Estado

Actualizado: 28 abr


Alejandro Cárcamo Righetti[1]


En un reciente e interesante fallo de nuestra Corte Suprema, de fecha 19 de abril de 2022, en causa rol 82.462-2021, revocando la sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepción rol 9.859-2021, se acogió un recurso de protección interpuesto en representación de empresarios, trabajadores y gremios en contra del Delegado Presidencial Regional del Bío Bío y del Delegado Presidencial Provincial de Arauco, ordenándoles, en un breve plazo, “(…)previa coordinación con las carteras ministeriales correspondientes, implementar un plan de medidas que procure la protección eficiente e integral de las personas o grupos sociales que han visto amagados sus derechos, con miras a evitar el acaecimiento de este tipo de sucesos en su contra”.


La mantención y el control del orden y la seguridad o tranquilidad pública interior es un deber estatal primario y, por ende, esencial, que surge expresamente de lo dispuesto en el inciso final del artículo 1° de la Constitución, en cuanto prescribe: “es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia(…), promover la integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”.

Encontrándose las personas impedidas jurídicamente de autotutelar sus derechos -salvo casos muy excepcionales-, es el Estado quien debe velar por la seguridad y tranquilidad pública, para lo cual precisamente monopoliza el uso legítimo de la fuerza.


En este contexto, el pronunciamiento judicial que comentamos constituye un elogiable avance en la materia, por cuanto entendemos, haciéndose cargo indirectamente de dicho deber constitucional, acoge el recurso de protección interpuesto, el cual se funda por los recurrentes en “(…)las omisiones de las autoridades recurridas relativas a sus obligaciones sobre orden, seguridad y tranquilidad pública y que serían la causa directa de la situación de inseguridad y alteración del orden público que se suscita en la zona donde se desarrollan faenas forestales en la provincia de Arauco a propósito de regulares ataques incendiarios(…)”, las cuales son consideradas como una afectación ilegítima de su derecho a la vida y a la integridad física y psíquica -artículo 19 N° 1 CPR-, así como del derecho de propiedad sobre toda clase de bienes -artículo 19 N° 24 CPR-.


Si bien las atribuciones para cumplir con esta finalidad se encuentran radicadas principalmente en el Poder Ejecutivo, específicamente, en el Presidente de la República -artículo 24 CPR-, las cuales ejecuta con la colaboración del Ministerio del Interior y de Seguridad Pública, así como de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los restantes poderes del Estado -Poder Legislativo y Poder Judicial-, no pueden estimarse del todo ajenos a dicha tarea, por cuanto el deber constitucionalmente impuesto, es al Estado en su totalidad, entendido como una unidad.


La Corte de Apelaciones de Concepción rechaza en primera instancia el recurso de protección fundada en que “(…)las autoridades recurridas han realizado todas las acciones que de acuerdo a sus posibilidades y en el contexto en que acaecen los hechos, les corresponden dentro de sus facultades y obligaciones para hacer frente al conflicto, siendo un hecho público y notorio que a pesar de la adopción de tales medidas, no ha sido posible prever ni menos impedir la comisión de todos los actos ilícitos perpetrados en un extenso ámbito territorial y rural(…)” (Considerando 3°), por lo que descartan la existencia de un acto u omisión, ilegal y/o arbitrario. Agrega que “(…) cabe también desestimar el presente arbitrio toda vez que se pretende por la vía del presente recurso una afirmación declarativa de la judicatura en el ámbito propio de la discrecionalidad de la autoridad política que se da en los casos que la ley expresa o tácitamente faculta al órgano para valorar aspectos de orden político, así como consecuencias derivadas de dichas decisiones, caso en el cual no cabe la sustitución judicial de la decisión administrativa. En este sentido, cabe recordar que la actividad jurisdiccional es revisora, no sustitutiva de las atribuciones propias del poder administrador, que con arreglo a juicios políticos, presupuestarios, científicos, técnicos, o de otra índole, actúa adecuándose a la juridicidad condicionante. Lo contrario implicaría que el juez puede administrar, sustituyendo al órgano administrativo competente, vulnerando con ello la división de poderes” (Considerando 4°).


En cuanto a las consideraciones precedentes, cabe señalar que si bien la labor de mantención y control del orden y la seguridad pública en el interior es parte de la función de gobierno -al menos en lo que refiere a la elaboración de planes, programas y acciones-, la cual es eminentemente discrecional por su naturaleza política, ello no inhibe, en caso alguno, a los tribunales de justicia para controlar la juridicidad del proceder, por cuanto la discrecionalidad, si bien confiere una amplia apreciación de las circunstancias fácticas a la autoridad para adoptar la decisión que estime oportuna y conveniente, ello no implica que ésta se encuentre al margen de la juridicidad en un Estado Democrático y Constitucional de Derecho, y como consecuencia, que estén totalmente exentas de control judicial. Sostener lo contrario, implicaría asimilar la discrecionalidad con la arbitrariedad.

No es posible olvidar que ya la Constitución Política de 1925 preveía la posibilidad de control judicial de “(…) los actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades políticas o administrativas (…)”, lo que nos lleva a sustentar que no existe una diferencia sustantiva en términos de control jurídico entre los actos de gobierno y los propiamente administrativos, lo que, en la actualidad -a nuestro parecer-, se ratifica con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 38 de la Carta Fundamental. Por lo demás, si bien la elaboración de planes, programas y acciones nos parece una función propiamente gubernativa, discutible al menos resulta atribuir la misma naturaleza a la ejecución de estos, lo cual más bien encuadraría en una función propiamente administrativa.

Así, ya sea que nos encontremos frente a un acto de gobierno o administrativo, éste es plenamente controlable, desde una perspectiva jurídica, por los tribunales de justicia, y si el mismo se aparta del ordenamiento constitucional y/o legal, estos pueden adoptar todas las medidas que en cada caso sean pertinentes conforme a la naturaleza de la acción deducida. Ello, en caso alguno, es sustitución en el ejercicio de atribuciones del Poder Ejecutivo, sino simplemente control de juridicidad y, por ende, ninguna lesión al principio de separación de poderes importa.


Por otro lado, agrega la sentencia de primera instancia que “(…) si existiese una conducta reprochable a la autoridad, que causa un daño a los recurrentes por la omisión de un eventual deber de prevención que habría incumplido, se estaría en el ámbito de la responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio, lo cual es una materia de lato conocimiento, siendo demás dicha vía en la que debiera establecerse si eventualmente ha existido por parte del Estado de Chile y sus agentes, la omisión de un deber que el ordenamiento jurídico ha establecido a su respecto”(sic) (Considerando 5°). En este razonamiento la Corte de Apelaciones confunde la labor preventiva que en la materia corresponde al Estado para dar cumplimiento a la juridicidad vigente -deberes constitucionales-, con las consecuencias jurídicas -responsabilidad- que se derivan precisamente del incumplimiento del principio de legalidad -artículos 6° y 7° CPR y 2° Ley N° 18.575-.


Finalmente, para fundamentar la decisión desestimatoria, se argumenta que “(…) no es posible soslayar el hecho (…) que la autoridad político administrativa, a nivel regional y provincial, ha deducido las acciones judiciales de frente a los hechos de carácter delictual acontecidos dentro de su territorio jurisdiccional, para perseguir las responsabilidades de quienes han participado en tales hechos” (sic) (Considerando 6°). “(…) Tampoco se desconoce que, de manera preventiva, la misma autoridad haya adoptado medidas tendientes a dar seguridad a quienes desarrollan actividades económicas en la región y provincia, así como a la población en su conjunto (…)” (Considerando 6°).


Por su parte, la Corte Suprema, para revocar la decisión de primera instancia, en primer término, constata la existencia de innumerables y reiterados hechos de violencia rural en la zona (Considerando 3°). Acto seguido, reconoce las medidas y planes implementados por las autoridades recurridas para prevenir la ocurrencia de estos hechos y para aminorar las perniciosas consecuencias sufridas por las víctimas de estos acontecimientos (Considerando 4°). No obstante, agrega que “(…) es posible advertir la falta de eficacia de las políticas implementadas para enfrentar este tipo de sucesos, tanto más cuanto que, más allá de la indudable necesidad de reparación o compensación en favor de aquellos que se han visto afectados con la ocurrencia de este tipo de hechos delictivos, lo cierto es que no puede perderse de vista que el enfoque primordial debe estar focalizado en la adopción de medidas tendientes a prevenir tales contingencias, puesto que, de ese modo será viable quitar de en medio la necesidad de reparación o, al menos, se reducirá de manera significativa” (Considerando 6°). Agrega que “(…) es necesario enfatizar que la implementación de las diversas medidas de reparación a que se ha hecho referencia, sin duda resultan ser primordiales para la activación del mentado plan, con miras a lograr los beneficios tanto espirituales como económicos que se persiguen a través de su puesta en marcha. Sin embargo, en ningún caso puede perderse de vista la problemática social, económica y por cierto espiritual que se genera a partir de la reiterada ejecución de acciones de esta naturaleza, tanto más si se considera que sus efectos nocivos repercuten de manera transversal en la sociedad, pero indudablemente con mayor dureza en los grupos más vulnerables de la misma” (Considerando 8°).

En nuestra opinión, la Corte Suprema, situando en su debido contexto la acción cautelar, distingue adecuadamente entre la actividad necesaria e indispensable para dar cumplimiento a un deber estatal que deriva de la juridicidad vigente, de la eventual responsabilidad patrimonial que puede surgir de su incumplimiento[2].

En este escenario, el máximo tribunal sostiene que “(…) la conducta de los órganos recurridos resulta ser arbitraria, en vista de que si bien es efectivo que una parte importante de los efectos económicos, sociales y emocionales ocasionados con los actos de fuerza evidenciados en la zona sur del país, han sido abordados a través de la implementación de diversos programas de acción, lo cierto es que los hechos develados en la presente acción de cautela de derechos, demuestran la insuficiencia de las medidas puestas en práctica, toda vez que un grupo considerable de la población continua viéndose privada o al menos limitada de ejercer las actividades sociales y económicas desarrolladas hasta ese entonces y, del mismo modo, de gozar de la ansiada integridad física y psíquica” (Considerando 9°). “Que, de igual modo, es importante destacar que en semejantes coyunturas, ante determinaciones tan definitivas para las personas, cabe exigir mayor diligencia a la autoridad, sobre quien pesa su actuar de oficio y respeto por los principios de no discriminación, objetividad y exhaustividad en su proceder” (Considerando 10°). “Que, por consiguiente, se advierte que la actuación de las autoridades recurridas ha implicado de su parte el desempeño de una facultad, pero, desatendiendo, sin más, la necesidad imperiosa de adoptar tempranamente las medidas conducentes a evitar las consecuencias perniciosas a que se han enfrentado un grupo específico de los habitantes de la nación, a causa del particular conflicto desarrollado, en especial si como en este asunto se hallan involucradas garantías primordialmente protegidas por el constituyente, como la igualdad ante la ley y la integridad psíquica y física (…)” (Considerando 11°).


Loable nos parece el criterio aplicado por la Corte Suprema en el caso que venimos revisando, por cuanto, en primer lugar, estimamos reconoce -al menos implícitamente- la competencia de los tribunales ordinarios de justicia para controlar la juridicidad de los actos políticos o de gobierno -aunque sin hacer referencia directa al punto como sí lo hace la Corte de Apelaciones de Concepción-; en segundo término, distingue con claridad entre el debido cumplimiento de un deber constitucional por parte del Estado y las consecuencias derivadas de su incumplimiento; y, finalmente, se permite evaluar la eficacia y diligencia de las medidas y planes adoptados -así como ejecutados-, en materia de mantención y control del orden y la seguridad pública, frente a situaciones que, dado el particular contexto en que se desenvuelven, resultan previsibles.

En lo que resta, quedará por analizar el efectivo cumplimiento de sentencias definitivas de esta naturaleza, con un contenido resolutivo que podríamos calificar como abstracto.

Para finalizar, no podemos dejar de advertir -como lo ha demostrado en innumerables oportunidades la historia humana- que cuando el Estado claudica en una de sus funciones más básicas y esenciales, como lo es la mantención del orden y de la seguridad o tranquilidad pública, los efectos son devastadores, puesto que es la población civil la que toma en sus propias manos la defensa de sus derechos e intereses, pudiendo llegar a generarse conflictos y enfrentamientos sociales de dimensiones insospechadas, transformándose el Estado en un actor secundario incapaz de mitigarlos, dejando en vilo el Estado de Derecho. En la actualidad, esta situación, aunque sea en estado embrionaria, ya es posible apreciarla en los conflictos que se han suscitado entre manifestantes y comerciantes en el centro de Santiago, y esperemos, que ello no se replique en otros territorios o sectores de la sociedad. Solo la intervención rápida y eficaz del Estado, puede contribuir a evitarlo.


[1] Licenciado en Ciencias Jurídicas Universidad de Talca; Abogado; Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos con mención en Derecho Procesal Constitucional por el Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca; Profesor de derecho administrativo en la Universidad de Talca y en la Universidad Alberto Hurtado. Profesor del Magíster LLM UC, de la Pontificia Universidad Católica de Chile y del Magíster en Derecho Público de la Universidad Central. Miembro del Instituto Chileno de Derecho Administrativo y de la Asociación de Derecho Administrativo de Chile. Adicionalmente, ejerce la profesión de manera independiente.


[2] Hipótesis indemnizatoria que podría llegar a configurarse. Cárcamo, Alejando, “Atentados contra particulares en la Región de la Araucanía: ausencia de Estado de Derecho y consiguiente responsabilidad patrimonial del Estado administrador”, en Nuevos desafíos del Estado de Derecho en Chile, Actas de las II Jornadas de la Facultad de Derecho, Universidad Autónoma de Chile, Librotecnia, Año 2018, Primera Edición, Págs.15 – 30; Corral, Hernán, “Incendios en la Araucanía y falta de servicio. Previnientes vs. disidentes” en El Mercurio Legal, disponible en: https://www.elmercurio.com/legal/movil/detalle.aspx?Id=907276&Path=/0D/D8/, 11 de marzo de 2019.

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