Alejandro Cárcamo Righetti[1]
Profesor Auxiliar de Derecho Administrativo Universidad Católica del Maule
I. Los pronunciamientos de la Contraloría General de la República
Mediante el reciente dictamen N° E534954/2024[2], la Contraloría General de la República complementa y aclara el dictamen N° E428343/2023[3]. En este último, sostiene que “[…] la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico y de denuncias de particulares corresponde a una función de esta Contraloría General que debe ser ejercida de acuerdo a una racional, eficiente e idónea administración de sus recursos, por lo que es posible abstenerse o archivar presentaciones en determinados casos” -énfasis añadido-, por ejemplo, frente a reiterados y/o excesivos requerimientos de algunos particulares.
La Contraloría General, en el anotado dictamen, precisa que toda solicitud de pronunciamiento jurídico debe ser presentada por quien, conforme al artículo 21 de la Ley N° 19.880[4], tenga la condición de interesado, debiendo señalar los hechos y razones que motivan el requerimiento así como las peticiones concretas que se formulan, de manera clara y precisa -concordante con el artículo 30 del cuerpo legal citado-, “[…] pudiendo este Organismo, en caso de inobservancia de tales instrucciones, no emitir el pronunciamiento solicitado” -énfasis añadido-.
Continúa, consignando que “[…] en varias oportunidades se ha precisado respecto de reiteradas y excesivas solicitudes de algunos particulares que implican un ejercicio abusivo de derechos, especialmente si las mismas insisten continuamente en un determinado asunto o no aportan elementos de juicio distintos a los ya analizados, que en conformidad con el principio de eficiencia de la Administración, que impone el uso razonable de los recursos públicos, no se atenderán nuevas presentaciones del interesado, procediendo en su caso, a su archivo” -énfasis añadido-; “[…] en dichos casos, corresponde a esta Institución de Control ponderar si inicia o no un procedimiento de fiscalización, considerando la entidad del hecho denunciado desde la perspectiva del interés público comprometido, la suficiencia de los antecedentes allegados, la proximidad de la denuncia con el hecho y la consecuente posibilidad de que el resultado del procedimiento sea eficaz, la existencia de múltiples presentaciones por parte de un mismo ciudadano, o la circunstancia de encontrarse en curso otro procedimiento de control, entre otros aspectos (aplica dictamen E332910, de 2023)”.
En definitiva, concluye sosteniendo que: “[…] tanto la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico como de denuncias interpuestas por particulares, corresponden a una función que debe ser desempeñada de acuerdo con una racional, eficiente e idónea administración de los limitados recursos con que cuenta la Contraloría General, por lo que en caso de no cumplirse con los requisitos que se han establecido precisamente para racionalizar el ejercicio de su labor dictaminadora o con los criterios que hacen factible un procedimiento de fiscalización no planificado, es posible que esta Entidad se abstenga de dar la respuesta requerida o adoptar las acciones solicitadas.
A igual conclusión debe llegarse respecto de las reiteradas y excesivas presentaciones de algunos particulares, cuando tras el empleo de medios idóneos de diagnóstico y decisión, se determine que las mismas le impiden a este Organismo de Control llevar a cabo una gestión de manera eficiente y eficaz” -énfasis añadido-.
Por su parte, a través del dictamen N° E534954, de 2024, complementando y aclarando el dictamen revisado supra, el ente contralor señala que el “[…] pronunciamiento no impide la presentación de solicitudes de pronunciamiento jurídico por parte de quienes tengan derechos o intereses específicos ni la formulación de denuncias de particulares”, lo cual se fundamenta en el art. 19 N° 14 de la Constitución Política -es decir, el derecho de petición- así como en los preceptos de la Ley N° 19.880 -los que favorecen la participación de las personas durante el procedimiento administrativo-.
Por ende, “[…] el dictamen N° E428343, de 2023, debe necesariamente interpretarse a la luz de la garantía contenida en el artículo 19, N° 14, de la Carta Fundamental, de modo que, en ningún caso, puede significar un impedimento o limitación al ejercicio del derecho allí consignado”; no obstante, conserva la exigencia de que el requirente tenga la condición de interesado y que en su solicitud o denuncia manifieste los hechos y razones, así como las peticiones concretas que formula.
Finalmente, añade: “Por su parte, en lo que concierne a la función de control externo, es dable reiterar que esta Contraloría General mantiene diversos canales para recibir denuncias acerca de hechos que podrían derivar en una investigación o proceso de fiscalización, lo que no ha sido modificado de modo alguno por el apuntado dictamen. Ello, sin perjuicio de señalar que sólo del análisis de la respectiva presentación, se podrá determinar la factibilidad de realizar la indagatoria solicitada y los términos y condiciones en que eventualmente ella se verificará, en especial en aquellas situaciones en que dice relación con materias no planificadas.
Luego, la alusión que hace el dictamen en comento a las excesivas y reiteradas presentaciones de particulares que pueden eventualmente no ser atendidas, debe entenderse referida sólo a aquellas que implican un ejercicio abusivo de derechos, como serían, a modo ejemplar, las que insisten continuamente en un determinado asunto o se efectúan de manera masiva por uno o más peticionarios, sin aportar elementos de juicio distintos a los que ya se han analizado en diversas oportunidades” -énfasis añadido-.
II. Análisis
Los pronunciamientos revisados supra, en nuestra opinión, deben ser interpretados necesariamente a la luz de las disposiciones constitucionales y legales aplicables a la Contraloría General de la República.
En primer lugar, tal y como lo precisan los dictámenes analizados -en especial, el N° E534954/2024-, el derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes, es una libertad de integración social garantizada constitucionalmente en el art. 19 N° 14 y, por ende, de observancia obligatoria para todos los organismos y órganos del Estado.
Lo anterior, debe entenderse complementado, en el caso de los organismos de la Administración, con lo dispuesto en la Ley N° 19.880, la cual, conforme a lo prescrito en su art. 2°, resulta plenamente aplicable a la Contraloría General, salvo en lo que refiere a la toma de razón de los actos de la Administración del Estado la cual se rige acorde a lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley N° 10.336[5], según lo precisa el art. 1° de la Ley N° 19.880.
En este contexto, los arts. 20 y 21 de la Ley N° 19.880 regulan la capacidad para actuar ante la Administración y la condición de interesados en un procedimiento administrativo, respectivamente; disposiciones legales que delimitan en nuestro medio jurídico la legitimación para intervenir en un procedimiento de naturaleza administrativa. Desde dicha perspectiva, resulta acertado jurídicamente que la Contraloría General, en su jurisprudencia administrativa, exija que quien presenta una solicitud o denuncia tenga la calidad de interesado.
Por su parte, los arts. 28 y 29 de la Ley N° 19.880 precisan las modalidades conforme a las cuales puede iniciarse un procedimiento administrativo, consagrándose entre otras, la denuncia y la solicitud de un interesado, requerimientos que deben cumplir con los requisitos exigidos en su art. 30, dentro de los cuales se encuentran aquellos señalados por la jurisprudencia administrativa, a saber, que contenga los hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.
No obstante lo anterior, la Ley N° 19.880 no faculta a los órganos administrativos para abstenerse de emitir pronunciamiento frente a las denuncias o solicitudes que presenten los administrados. Por el contrario, en el evento de que la solicitud de iniciación no reúna los requisitos señalados en el art. 30 y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, el órgano debe requerir al interesado para que, en un plazo de cinco días hábiles, subsane la falta o acompañe los documentos respectivos, con indicación de que, si así no lo hiciere, se le tendrá por desistido de su petición, todo ello, acorde al art. 31, inc. 1°, del mismo cuerpo legal.
De este modo, conforme a los principios de escrituración (art. 5°); celeridad (art. 7°); conclusivo (art. 8°); contradictoriedad (art. 10); imparcialidad (art. 11); inexcusabilidad (art. 14) y de transparencia y publicidad (art. 16), todos contenidos en la Ley N° 19.880, sumado a la obligatoriedad en el cumplimiento de los plazos (art. 23 Ley N° 19.880), la Contraloría General, ingresada una solicitud o denuncia por un administrado a través de alguno de los canales disponibles para ello, siempre deberá emitir una decisión formal, no encontrándose legalmente facultada para abstenerse de emitir pronunciamiento, salvo las hipótesis del art. 6°, inc. 3°, de la Ley N° 10.336[6].
Lo anterior no obsta a que la decisión consista en desestimar el requerimiento fundadamente, omitiendo el pronunciamiento sobre el fondo o rechazando la iniciación del procedimiento de fiscalización, ya sea por carecer quien lo presenta de la condición de interesado, por no cumplir los requisitos o exigencias legales, o por tratarse del ejercicio abusivo de un derecho -presentaciones reiteradas y/o infundadas-, resguardando así, la racional, eficiente e idónea administración de los recursos públicos disponibles.
III. Conclusión
En base a todo lo señalado y analizado sucintamente, cabe concluir que la abstención a la que aluden los pronunciamientos examinados, no puede ser entendida como una omisión de toda actividad administrativa formal, ya que ello implicaría un atentado al principio de juridicidad, cuya consagración, como es sabido, es de orden constitucional -arts. 6° y 7°-, siendo, por ende, exigible también al organismo contralor.
Solo en la medida que se emita una decisión formal, debidamente comunicada al destinatario -aunque omita pronunciamiento sobre el fondo del requerimiento, se desestime por aspectos formales y/o por carecer manifiestamente de fundamento-, se permite la comprensión de los motivos que la sustentan, facilitando el eventual control judicial posterior de lo resuelto por Contraloría General de la República.
[1] Profesor Auxiliar de Derecho Administrativo de la Escuela de Derecho, Facultad de Ciencias Sociales y Económicas, Universidad Católica del Maule, Talca, Chile, acarcamo@ucm.cl
Licenciado en Ciencias Jurídicas Universidad de Talca; Abogado; Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos con mención en Derecho Procesal Constitucional del Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca; Doctor © en Derecho de la Universidad de Talca.
[2] Dictamen N° E534954, de fecha 02 de septiembre de 2024.
[3] Dictamen N° E428343, de fecha 15 de diciembre de 2023.
[4] Ley N° 19.880, Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. Diario Oficial, 29 de mayo de 2003.
[5] Ley N° 10.336, De organización y atribuciones de la Contraloría General de la República. Diario Oficial, 10 de julio de 1964.
[6] En cuyo caso, igualmente se requerirá la dictación de un acto administro que exprese el fundamento de la abstención, es decir, la existencia de un asunto que por su naturaleza sea propiamente de carácter litigioso o que esté sometido al conocimiento de los tribunales de justicia.
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