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Incumplimiento de los plazos legales en los procedimientos disciplinarios: las acertadas soluciones de la jurisprudencia judicial


Alejandro Cárcamo Righetti[1]

Profesor Auxiliar de Derecho Administrativo Universidad Católica del Maule

 

Tradicionalmente en nuestro medio jurídico nacional se ha sustentado que los plazos legales si bien resultan obligatorios para los órganos de la Administración del Estado[2], estos no son fatales, y, por ende, lo obrado fuera de plazo es válido, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria que pudiere afectar al funcionario público respectivo conforme al artículo 10, inciso 2°, de la Ley N° 19.880.

 

En lo anterior, resulta conteste la mayoritaria doctrina nacional[3], así como la uniforme jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República[4].

Esta última, ha precisado que “el establecimiento de plazos tiene por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, por lo que su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto respectivo ni impide que las correspondientes actuaciones se lleven a cabo con posterioridad [5].

 

En el ejercicio de la potestad disciplinara, ámbito particularmente sensible para los derechos de los funcionarios públicos, la situación no difiere en lo absoluto.

Por el contrario, considerando lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley N° 18.834 y en el artículo 142 de la Ley N° 18.883, en cuanto establecen que los vicios de procedimiento no afectarán la legalidad del acto administrativo que aplique la medida disciplinaria cuando incidan en trámites que no tengan una influencia decisiva en los resultados del procedimiento disciplinario, parece ratificarse el criterio antes señalado.

Por lo demás, es innegable que dichas normas legales resultan del todo coherentes con el principio de no formalización que rige los procedimientos administrativos, específicamente, con lo prescrito en el artículo 13, inciso 2°, de la Ley N° 19.880.

 

Ahora bien, sin perjuicio de lo señalado, en el análisis no es posible ignorar que el artículo 27 de la Ley N° 19.880, establece que, “[s]alvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”.

A lo anterior, se suman los principios de eficiencia y eficacia -artículo 5, inciso 1°, Ley N° 18.575-; el de impulsión de oficio del procedimiento -artículo 8° Ley N° 18.575-; el de celeridad -artículo 7° Ley N° 19.880-; el conclusivo -artículo 8° Ley N° 19.880-; y, el de economía procedimental -artículo 9 Ley N° 19.880-; todos los cuales rigen obligatoriamente el desarrollo de la actividad de los órganos de la Administración del Estado.    

 

Por su parte, los respectivos Estatutos Administrativo contienen, a propósito de la regulación de los procedimientos disciplinarios, un conjunto de plazos que van estructurando y determinando cada una de sus etapas o fases, siendo notoriamente más breves en la investigación sumaria y sustancialmente más extensos en el sumario administrativo.

 

No obstante, sabido es que en términos prácticos y cotidianos los procedimientos disciplinarios suelen extenderse por plazos muchísimos más prolongados que aquellos previstos formalmente en el ordenamiento jurídico, ello, por diversas razones, como lo puede ser la complejidad de los hechos investigados, la carga laboral de quienes deben substanciar el respectivo procedimiento, los reiterados cambios de fiscales, actuarios o investigadores -según corresponda- o, derechamente, por la negligencia o desidia de la propia Administración Pública.

 

Fuere como fuere, si bien la Administración tiene la opción de prorrogar la duración de un procedimiento disciplinario fundando la existencia de un caso fortuito o fuerza mayor -artículo 27 Ley N° 19.880-, lo cierto es que ello ocurre en escasísimas oportunidades, incurriéndose en excesos y abusos intolerables desde el punto de vista jurídico, en los cuales la simple respuesta de la no fatalidad de los plazos no resulta ser satisfactoria.

 

En efecto, frente al escenario consistente en un procedimiento administrativo disciplinario abierto durante largo espacio de tiempo, con total inobservancia de los plazos legales, sostener la mera existencia de una irregularidad no invalidante para evitar la pérdida de validez o de eficacia del acto administrativo que aplica una medida disciplinaria, pugna con la más mínima concepción de justicia, de razonabilidad y de seguridad jurídica.  

 

Sin perjuicio de lo anterior, ante dicho actuar abusivo, nuestra dogmática nacional se presenta más bien impávida, sin aportar soluciones al respecto, conducta que, incluso, podría ser calificada de autocomplaciente.

Algo convenientemente similar acontece con la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República.

 

No obstante, nuestra jurisprudencia judicial, en conocimiento de acciones de protección de garantías constitucionales interpuestas por funcionarios públicos inculpados en procedimientos tramitados bajo dilaciones excesivas e injustificadas, ha tenido la oportunidad de emitir interesantes y audaces pronunciamientos que buscan poner coto a estas irregulares y graves situaciones. Revisemos algunos pronunciamientos por vía meramente ejemplar.  

 

La Corte de Apelaciones de Copiapó[6] acogió recurso de protección y dejó sin efecto la suspensión de funciones de una funcionaria pública y ordenó poner término, a la brevedad, al sumario administrativo seguido en contra de esta, el que se había extendido por casi dos años.

El fallo señala que, “[…] el atraso por casi dos años a la fecha, en la tramitación de un sumario, resulta una demora arbitraria pues carece de fundamento razonable que el plazo legal de seis meses casi se cuadruplique, más aún cuando la sucesiva designación de fiscales a cargo de las etapas, justificada que sea no resulta imputable a la recurrente, quien ha debido padecer la prolongación de la tramitación y de la medida cautelar decretada, razones por las que esta Corte se encuentra facultada para adoptar medidas para restablecer el imperio del derecho, como se ha afirmado en los Roles 75.777-2021 y 125.575-2020 del máximo tribunal […]”.

La resolución agrega, que “[…] la situación descrita en los motivos precedentes, vulnera la garantía de igualdad ante la ley establecida en el artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política de la República, pues se ha sometido a la actora a un sumario cuya duración sobrepasa cualquier razonabilidad en circunstancias que respecto de otros servidores públicos, expuestos a la misma situación, los procedimientos se han desarrollado y afinado en plazos más ajustados a la ley, circunstancia que determina un tratamiento desigual de parte de la Administración, impidiendo con ello promover una legítima y adecuada defensa a sus intereses, por lo que la acción deducida habrá de ser acogida, como se dispondrá en lo resolutivo”.

 

Por su parte, la Corte de Apelaciones de San Miguel[7] acogió un recurso de protección, señalando que, en lo que concierne a la demora en la tramitación del sumario, “[…] tales plazos han sido ampliamente sobrepasados, sin que la recurrida haya justificado dicha demora, como no sea asilándose en la circunstancia de no tratarse de plazos fatales. Sin embargo, ello no puede obstar a que la instrucción del sumario se efectúe en un plazo razonable, siendo de cargo de la fiscal designada realizar la investigación, declarar su cierre oportunamente y, trascurridos tres días de ello, formular los cargos al afectado o solicitar el sobreseimiento. Sólo una vez formulados los cargos nacerá para el inculpado la posibilidad de realizar sus descargos o, en caso de solicitarse el sobreseimiento, la oportunidad de que el alcalde lo apruebe o disponga se complete la investigación. Conforme a ello, la inactividad de la fiscal instructora impide tanto el ejercicio del derecho de defensa del inculpado –si se le formularen cargos- como el de las facultades del alcalde si solicitare el sobreseimiento”.

Finalmente, señala que “[…] el hecho de que los plazos establecidos por la ley para las actuaciones administrativas no sean fatales no implica una autorización para su incumplimiento ni le otorga el carácter de legal a su desacato, en especial cuando con ello se afectan garantías constitucionales, de modo que corresponde calificar de ilegal la omisión de la fiscal instructora en cuanto al cumplimiento del plazo establecido en el artículo 133 inciso segundo de la Ley N° 19.883”.

 

La Corte de Apelaciones de Copiapó[8] acogió una acción de protección, ordenándole al Director del Hospital Regional declarar la imposibilidad material de continuar el procedimiento disciplinario seguido contra el recurrente hace más de tres años. Señala que “[…] el acto reprochado por la presente vía cautelar de emergencia -la dilación injustificada que se ha dado por concurrente- ha tenido la virtualidad de conculcar sendas garantías fundamentales del actor, las previstas en los ordinales 2 y 3 inciso 5° de la Constitución Política de la República. En efecto, se atentaría en contra de la igualdad ante la ley y de trato que debe darle la autoridad administrativa a todo administrado, al resolver, sin justificación, fuera del plazo objetivo que establece la ley, tornando su determinación en discriminatoria. […] Del mismo modo se socavaría el derecho a un justo y racional procedimiento, pues en este orden de ideas, la tardanza inexcusable de la Administración podría afectar, en segundo término, el principio del debido proceso, pues resulta indudable que para que exista un procedimiento racional y justo la decisión final debe ser oportuna”. Así, “[…] la superación del plazo del artículo 27 de la ley 19.880 puede producir efectos jurídicos sobre el procedimiento administrativo demorado, lo cierto es que, en el caso concreto, ello ha ocurrido, pues la extensión durante más de 3 años de un procedimiento que debió, en principio, concluir dentro de 6 meses (o, al menos, en 2 años), demuestra que la Administración ha infringido manifiestamente su deber de diligencia y razonabilidad, surgiendo la imposibilidad material de su continuación”.

 

En la misma línea, la Corte Suprema[9], confirmando sentencia definitiva pronunciada por la Corte de Apelaciones de La Serena[10], acogió un recurso de protección interpuesto por un funcionario de Carabineros de Chile en contra de su institución, por no dar término a un sumario administrativo en su contra iniciado hace más de siete años, sosteniendo que un sumario administrativo tramitado en esas condiciones resulta en una demora evidentemente arbitraria, pues las justificaciones esgrimidas por la recurrida carecen de fundamento razonable excediendo largamente el plazo legal de seis meses referido por el artículo 27 de la Ley N° 19.880. En definitiva, se considera vulnerada la garantía de igualdad ante la ley, prevista en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, razón por la cual la institución recurrida debe adoptar las medidas tendientes a poner término al sumario administrativo dentro del plazo de treinta días. 

 

En otro caso similar, la Corte de Apelaciones de Santiago[11] acogió el recurso de protección interpuesto en contra del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, por extender por más de cinco años un sumario administrativo en contra de un funcionario.

El fallo señala que, “[…] de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 135 del Estatuto Administrativo el plazo para la realización de un sumario es de veinte (20) días hábiles, al término de los cuales debe declararse cerrada la investigación y, en su caso, formularse cargos al o los afectados/as o bien proponerse el sobreseimiento, para lo cual existe un plazo de tres (3) días hábiles y, en casos calificados, de existir diligencias pendientes decretadas oportunamente y no cumplidas por fuerza mayor, se podrá prorrogar el plazo de instrucción del sumario hasta completar sesenta (60) días hábiles”. De allí que, “[…] sin perjuicio de las reaperturas que ha tenido la investigación, lo cierto es que, de acuerdo con el cartabón legal y juzgado con criterios de razonabilidad elemental, es dable concluir que el sumario administrativo que se sigue contra el recurrente, que todavía permanece en su fase de indagación, se ha prolongado en exceso, de un modo que no resulta justificado”.

Agrega el fallo que, “[…] no resulta aceptable que un procedimiento disciplinario que está encaminado a resolver una cuestión tan simple como el eventual incumplimiento del horario de ingreso y salida del funcionario recurrente y en el que ni siquiera se han formulado cargos, haya tenido una extensión tan larga, que supera con creces el plazo legal de término”. Por ende, “[…] el exceso de tiempo que ha demorado el proceso disciplinario deviene en arbitrario, en el sentido que carece de explicación y justificación atendible. Aparte de ello, resulta ilegal a la luz de lo dispuesto en el artículo 135 del Estatuto Administrativo ya citado”.

En consecuencia, “[…] la demora excesiva en que ha incurrido la Administración infringe el derecho a la igualdad ante la ley, desde el momento en que ha existido una diferencia arbitraria en contra del recurrente en lo relacionado con la dilación injustificada del proceso sumarial seguido en su contra, de momento que no se ha observado el parámetro previsto por la ley, como regla de racionalidad aplicable a todo funcionario”.

En base a esas consideraciones, la Corte de Apelaciones acogió el recurso de protección en contra del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, y le ordenó adoptar las medidas para cerrar el sumario al que está sometido el recurrente, en el plazo de 15 días.

 

Finalmente, la Corte Suprema[12] revocó sentencia definitiva de la Corte de Apelaciones de Santiago[13], acogiendo recurso de protección interpuesto por un funcionario público, fundada en que “[…] sin controvertir esta Corte las facultades de la autoridad en el caso, ni observar las diligencias efectuadas en el curso del procedimiento administrativo, al tenor de la indiscutida calidad de investigado y actualmente inculpado, que le asiste al recurrente en el procedimiento administrativo, […] resulta del análisis del reclamo que dio pábulo a la medida cuestionada, que la instrucción del sumario data desde hace más de 2 años a la fecha, extensión que no se condice con los principios de celeridad y eficiencia que debe informar el actuar de la autoridad en esta clase de materias, dentro del marco de la debida racionalidad del procedimiento, con mayor razón frente a la existencia de medidas cautelares como las que se han impuesto sobre el afectada”.

Al respecto, añade que “resulta relevante incorporar al análisis la constatación de ciertas bases sobre las que reposa el derecho administrativo sancionador, entre las cuales se cuenta la tramitación en un plazo razonable de los procedimientos que inicia para determinar las posibles responsabilidades de los administrados o de los agentes públicos, razonabilidad cuyo parámetro genérico puede construirse a partir de lo prescrito por los artículos 3 inciso segundo, 5, 11, 52 y 62 numeral 8° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y artículo 27 de la Ley N° 19.880 Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, de manera tal que el concepto de plazo razonable en dichos procedimientos, resulta parte integrante del derecho de igualdad ante la ley, aludido por nuestra Constitución, perspectiva desde la cual, debe considerarse que constituye una carga ilegítima mantener la situación de indefinición por un período prolongado, que si bien, en general, salvo que se determinen medidas cautelares, no se llega a limitar los derechos de la persona investigada, sí le afecta el estado de incertidumbre en que se encuentra y que igualmente puede estimarse incide en una pérdida substancial de la garantías mencionadas por exceder de todo plazo razonable la tramitación del procedimiento”.

Continúa señalando que “[…] en las circunstancias descritas aparece que la extensión de más de dos años a la fecha, en la tramitación de un sumario administrativo, resulta una demora arbitraria pues carece de fundamento razonable que el plazo legal de seis meses referido por el artículo 27 de la Ley N° 19.880 Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, casi se cuadruplique en el caso, razón por la que esta Corte se encuentra facultada para adoptar medidas para restablecer el imperio del derecho, pues resulta a todas luces que, a la fecha, nada impide poner término a la brevedad al referido procedimiento sancionatorio, de la forma que sea pertinente”.

En definitiva, se ordenó a la recurrida poner término al procedimiento disciplinario dentro de un plazo de treinta días contados desde la fecha de los descargos del actor.

 

De este modo, a partir de los casos revisados, es posible detectar que nuestra jurisprudencia judicial, utilizando principios, categorías e instituciones disponibles en el ordenamiento jurídico nacional, como el principio de razonabilidad, el principio de celeridad, el principio de eficiencia, el de interdicción de la arbitrariedad, la garantía de igualdad ante la ley, la causal de término del procedimiento administrativo consistente en la imposibilidad material de continuarlo, entre otros, saludablemente, ha otorgado una, en nuestra opinión, adecuada y correcta tutela judicial a aquellos funcionarios públicos involucrados en procedimientos disciplinarios que se han prolongado por largo -excesivo- espacio de tiempo, equilibrando debidamente las potestades disciplinarias de la Administración del Estado con los derechos fundamentales de los servidores públicos.

 

Así, si bien parece ratificar que los plazos para la Administración del Estado no son fatales, se comprende acertadamente que ello no puede conducir a la exageración de estimarlos como inagotables.

 

     

[1] Profesor Auxiliar de Derecho Administrativo de la Escuela de Derecho, Facultad de Ciencias Sociales y Económicas, Universidad Católica del Maule, Talca, Chile, acarcamo@ucm.cl  

Licenciado en Ciencias Jurídicas Universidad de Talca; Abogado; Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos con mención en Derecho Procesal Constitucional del Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca; Doctor © en Derecho de la Universidad de Talca.

 

[2] Dicha afirmación relativa a la obligatoriedad del cumplimiento de los plazos aparece corroborada de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley N° 19.880, norma que prescribe: “Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos”. 

 

[3] Salvo algunas extraordinarias excepciones. Véase: Cordero Vega, Luis (2014): “Los plazos no son fatales, pero tampoco infinitos”, en: El Mercurio Legal, 28 de abril de 2014; Vergara Blanco, Alejandro (2017): “El mito de la inexistencia de plazos fatales para la administración y el “decaimiento” en los procedimientos administrativos”, en: Estudios Públicos, N° 148, págs. 79-118. 

 

[4] Véase, entre muchos otros, Contraloría General de la República dictámenes N°s 1.752/2017; 2.072/2019; 6.266/2020.    

 

[5] Véase Contraloría General de la República, dictamen N° 6.266/2020.  

 

[6] Corte de Apelaciones de Copiapó, sentencia definitiva causa rol N° 443-2023.

 

[7] Corte de Apelaciones de San Miguel, sentencia definitiva causa rol N° 3.659-2023.

 

[8] Corte de Apelaciones de Copiapó, sentencia definitiva causa rol N° 612-2023.

 

[9] Corte Suprema, sentencia definitiva causa rol N° 1.903-2024.

 

[10] Corte de Apelaciones de La Serena, sentencia definitiva causa rol N° 2.241-2023.

 

[11] Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia definitiva causa rol N° 16.082-2023.

 

[12] Corte Suprema, sentencia definitiva causa rol N° 137.842-2022.

 

[13] Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia definitiva causa rol N° 1.443-2022. 

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